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云南省大理白族自治州人民代表大会和人民委员会组织条例

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云南省大理白族自治州人民代表大会和人民委员会组织条例

全国人民代表大会常务委员会


全国人民代表大会常务委员会关于批准云南省大理白族自治州人民代表大会和人民委员会组织条例的决议


(1957年6月17日全国人民代表大会常务委员会第七十四次会议通过)

1957年6月17日全国人民代表大会常务委员会第七十四次会议决议:批准云南省大理白族自治州第一届人民代表大会第一次会议制定的云南省大理白族自治州人民代表大会和人民委员会组织条例。


中华人民共和国主席令(一届74次会议)


云南省大理白族自治州人民代表大会和人民委员会组织条例已由中华人民共和国第一届全国人民代表大会常务委员会于1957年6月17日第七十四次会议批准,现予公布。

中华人民共和国主席 毛泽东
1957年6月17日

云南省大理白族自治州人民代表大会和人民委员会组织条例


  (1957年6月17日全国人民代表大会常务委员会第七十四次会议批准)

  目录
  第一章 总则
  第二章 自治州人民代表大会
  第三章 自治州人民委员会
  第四章 附则
  第一章 总则
  第一条 大理白族自治州(以下简称自治州)人民代表大会和人民委员会组织条例,根据中华人民共和国宪法第二章第五节的规定和自治州的具体情况制定。
  第二条 自治州人民代表大会和人民委员会是自治州的自治机关,是地方国家机关。
  自治州人民代表大会和人民委员会的组织原则是民主集中制。
  第三条 各民族间和民族内部的团结是自治州建设社会主义的基本保证,必须进一步巩固和发展民族团结,继续批判和克服大民族主义思想和地方民族主义思想,保障各民族的平等权利,加强各民族间的友爱互助、互相尊重、互相学习,尊重各民族的风俗习惯,发扬各民族的优良传统,切实培养、提拔各民族的各种工作干部,充分发挥各民族人民建设社会主义的积极性和创造性。在中国共产党和上级国家机关的领导下,继续完成社会主义改造,加速社会主义经济建设,胜利地建成社会主义社会。
  一切国家机关和各民族人民,必须积极支援国家的经济建设和国防建设。
  第四条 自治州内一切国家机关,在具体指导自治州内各民族人民发展工农业生产和进行其他社会主义建设的各项工作中,必须加强广大山区的工作,尤其应该加强贫瘠高寒山区的工作,充分尊重各民族人民的意愿,根据山区的具体情况和各民族的不同特点,大力帮助山区各民族发展经济和文化,尽快地消灭贫困,消灭各民族间历史上遗留下来的事实上的不平等,使各民族共同发展成为社会主义的先进民族。
  第五条 自治州内一切国家机关必须充分依靠各民族的人民群众,经常保持同群众的密切联系,倾听群众的意见,接受群众的监督,提倡关心群众和实事求是的工作作风;必须充分发扬民主,发扬批评与自我批评,加强国家机关自下而上和自上而下的监督。
  自治州内一切国家机关及其工作人员,必须遵守人民代表大会的决议,接受人民代表大会的监督。
  第六条 自治州内白族以外的各少数民族聚居的地方,可以建立自治县或民族乡。自治州人民代表大会和人民委员会应该支持和帮助有条件的地方建立自治县或民族乡。
  自治州所辖的自治县的自治机关的组织和工作,执行中华人民共和国宪法第二章第五节的规定。
  自治州所辖的县、市和县所辖的乡、民族乡、镇的人民代表大会和人民委员会的组织和工作,依照中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法的规定办理,并须充分注意到当地各民族的具体情况。
  第二章 自治州人民代表大会
  第七条 自治州人民代表大会是地方国家权力机关。
  第八条 自治州人民代表大会代表由自治州所属的县、自治县人民代表大会选举产生。自治州人民代表大会代表名额和代表产生办法,按照中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法规定的精神,结合自治州的具体情况办理。
  在自治州人民代表大会中,各有关民族都应该有适当名额的代表。
  第九条 自治州人民代表大会每届任期两年。
  第十条 自治州人民代表大会在本行政区域内行使下列职权:
  (一)保证法律、法令和上级人民代表大会决议的遵守和执行;
  (二)根据宪法规定的权限,依照自治州的政治、经济和文化的特点,制定自治州的自治条例和单行条例,报请云南省人民委员会转报国务院提请全国人民代表大会常务委员会批准;
  (三)在职权范围内通过和发布决议;
  (四)规划经济建设、文化建设、公共事业、优抚工作和救济工作;
  (五)依照法律规定的自治州财政权限,审查和批准预算和决算;
  (六)依照国家的军事制度,决定组织自治州的公安部队;
  (七)选举自治州州长、副州长和自治州人民委员会委员;
  (八)选举自治州中级人民法院院长;
  (九)选举省人民代表大会代表;
  (十)听取和审查自治州人民委员会和自治州中级人民法院的工作报告;
  (十一)改变或者撤销自治州人民委员会的不适当的决议和命令;
  (十二)改变或者撤销下一级人民代表大会的不适当的决议和下一级人民委员会的不适当的决议和命令;
  (十三)保障境内各民族的平等权利;
  (十四)保障正确地贯彻执行民族政策和宗教信仰自由的政策;
  (十五)保护公共财产,维护公共秩序,保障公民权利,保障妇女享有同男子同等的权利。
  第十一条 自治州人民代表大会有权罢免自治州人民委员会的组成人员和自治州中级人民法院院长。
  第十二条 自治州人民代表大会会议,由自治州人民委员会召集。
  第十三条 自治州人民代表大会会议,每年举行两次。自治州人民委员会如果认为必要或者有1/5的代表提议,可以临时召集自治州人民代表大会会议。
  第十四条 自治州人民代表大会举行会议的时候,选举主席团主持会议。
  自治州人民代表大会会议设秘书长1人,副秘书长若干人。
  秘书长的人选由主席团提名,由人民代表大会会议通过;副秘书长的人选由主席团决定。
  第十五条 自治州人民代表大会举行会议的时候,可以设立代表资格审查委员会、议案审查委员会、预算委员会和其他需要设立的委员会,在主席团领导下进行工作。
  第十六条 自治州人民代表大会举行会议的时候,代表、主席团和自治州人民委员会都可以提出议案。
  向自治州人民代表大会会议提出的议案,由主席团提请自治州人民代表大会会议讨论,或者交付议案审查委员会审查后,提请自治州人民代表大会会议讨论。
  第十七条 自治州人民代表大会的决议,以全体代表的过半数通过。
  第十八条 自治州人民委员会的组成人员和中级人民法院院长的人选,由自治州人民代表大会代表联合提名或者单独提名。
  自治州人民代表大会选举自治州人民委员会组成人员和中级人民法院院长,采用无记名投票方式。
  第十九条 自治州人民代表大会举行会议的时候,通用白族、汉族的语言文字(使用白文要在白文创立以后);其他民族代表在会议上可以使用本民族的语言文字,大会应该为他们准备必要的翻译。
  第二十条 自治州人民代表大会举行会议的时候,自治州人民委员会所属各工作部门的负责工作人员和中级人民法院院长、人民检察院检察长和主席团同意的其他人员可以列席。
  第二十一条 自治州人民代表大会举行会议的时候,必须充分发扬民主,开展批评与自我批评,认真讨论和审查自治州的各项工作。
  第二十二条 自治州人民代表大会举行会议的时候,代表向自治州人民委员会或者自治州人民委员会所属各工作部门提出的质问,经过主席团提交受质问的机关。受质问的机关必须在会议中负责答复。
  第二十三条 自治州人民代表大会代表,在出席人民代表大会会议的期间,非经主席团同意,不受逮捕或者审判;如果因为是现行犯被拘留,执行拘留的机关必须立即报请主席团批准。
  第二十四条 自治州人民代表大会代表,在出席人民代表大会会议的期间,国家根据需要给予往返的旅费和必要的物质上的便利。
  第二十五条 自治州人民代表大会代表应当和原选举单位保持密切联系,宣传法律、法令和政策,协助自治州人民委员会推行工作,并且向自治州人民代表大会和自治州人民委员会反映群众的意见和要求。
  自治州人民代表大会代表可以对本行政区域内各级国家机关的各项工作进行视察。
  自治州人民代表大会代表可以列席原选举单位的人民代表大会会议。
  第二十六条 自治州人民代表大会代表受原选举单位的监督。
  自治州人民代表大会代表的选举单位有权随时撤换自己选出的代表。代表的撤换必须由原选举单位以全体代表的过半数通过。
  第二十七条 自治州人民代表大会代表,因故不能担任代表职务的时候,由原选举单位补选。
  第三章 自治州人民委员会
  第二十八条 自治州人民委员会,即自治州人民政府,是自治州人民代表大会的执行机关,是地方国家行政机关。
  第二十九条 自治州人民委员会受云南省人民委员会直接领导,对自治州人民代表大会和省人民委员会负责并报告工作。
  自治州人民委员会是国务院统一领导下的国家行政机关,服从国务院。
  第三十条 自治州人民委员会由自治州人民代表大会选举州长1人,副州长若干人和委员若干人组成。
  自治州人民委员会组成人员的名额为35人至45人。
  在自治州人民委员会中,各有关民族都应该有适当的名额。
  第三十一条 自治州人民委员会每届任期两年。
  自治州人民委员会的组成人员因故不能担任职务的时候,由自治州人民代表大会补选。
  第三十二条 自治州人民委员会在本行政区域内行使下列职权:
  (一)根据法律、法令、自治州人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决议和命令,规定行政措施,发布决议和命令,并且审查这些决议和命令的实施情况;
  (二)主持自治州人民代表大会代表的选举;
  (三)召集自治州人民代表大会会议,向自治州人民代表大会提出议案;
  (四)领导所属各工作部门和下级人民委员会的工作;
  (五)经常调查了解人民群众的反映和意见,根据这些反映和意见的性质,分别向省人民委员会和自治州人民代表大会报告,并督促所属各工作部门和下级人民委员会改进工作;
  (六)停止下一级人民代表大会的不适当的决议的执行;
  (七)改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令和指示和下级人民委员会的不适当的决议和命令;
  (八)依照法律的规定,办理有关行政区划的事项;
  (九)依照法律的规定,任免国家机关工作人员;
  (十)领导对各民族人民进行社会主义思想和共产主义道德教育的工作;
  (十一)领导支援国家经济建设、国防建设的各项工作;
  (十二)执行经济计划,依照法律规定的权限管理财政,执行预算;
  (十三)管理市场,领导自治州各民族人民发展地方国营工矿企业、手工业和商业,继续完成对资本主义工商业的社会主义改造;
  (十四)管理税收工作;
  (十五)根据国家计划和本地方的具体情况,领导自治州各民族人民发展农业、副业、畜牧业、林业、渔业、狩猎、采集药材等生产建设和各种合作事业,领导各民族人民发展各种经济作物和亚热带作物的生产;
  (十六)根据山区各民族人民的意愿和山区的具体情况,领导各民族人民发展山区多种经营的生产建设和文教卫生工作;
  (十七)管理和发展水利事业;
  (十八)管理和发展交通运输和公共事业;
  (十九)管理和发展各民族的文化、教育和卫生工作,领导对民族文化遗产的保护、发掘、整理和发展的工作;
  (二十)在上级国家机关的领导和帮助下,进行民族文字的创造和推行工作;
  (二十一)管理社会福利、优抚和救济工作;
  (二十二)依照国家的军事制度,管理公安部队;
  (二十三)管理兵役工作;
  (二十四)管理宗教事务,正确地贯彻执行宗教信仰自由的政策;
  (二十五)管理侨务工作;
  (二十六)培养和提拔各民族的各种干部和各种科学技术人员;
  (二十七)保障各民族的平等权利,帮助自治州内各少数民族聚居的地方实行区域自治或者建立民族乡,帮助各少数民族发展政治、经济和文化建设事业;
  (二十八)保护公共财产,维护公共秩序,保障公民权利,保障妇女享有与男子同等的权利;
  (二十九)办理上级国家行政机关交办的其他事项。
  第三十三条 自治州人民委员会会议每月举行一次。在必要的时候可以临时召集会议。
  自治州人民委员会举行会议的时候,可以邀请有关人员列席。
  自治州人民委员会举行会议的时候,自治州中级人民法院院长、自治州人民检察院检察长可以列席。
  第三十四条 自治州州长主持自治州人民委员会会议和人民委员会的工作。副州长协助州长工作。州长为处理日常工作,可以召开行政会议。
  第三十五条 自治州人民委员会按照需要可以设立管理民政、公安、司法、监察、财政、税务、粮食、地方工业、建筑工程、手工业、交通、商业、农、林、牧、水利、文化、教育、卫生、统计、计划、人事、劳动、兵役、民族事务、研究民族语言文字、宗教事务、体育运动工作的局、科、处或委员会等工作部门,并且设立办公室。
  第三十六条 自治州人民委员会工作部门的设立、增加、减少或者合并,由自治州人民委员会报请云南省人民委员会批准。
  第三十七条 各局、科、处、委员会、办公室分别设局长、科长、处长、主任,在必要的时候可以设副职。
  自治州人民委员会设秘书长1人,副秘书长若干人。
  第三十八条 自治州人民委员会按照需要可以设立若干办公机构,协助州长分别掌管人民委员会所属各工作部门的工作。
  第三十九条 自治州人民委员会的各工作部门受自治州人民委员会的统一领导,并且受云南省人民委员会主管部门的领导。
  第四十条 自治州人民委员会的各工作部门在本部门的业务范围内,根据法律和法令、上级国家行政机关主管部门的命令和指示、自治州人民委员会的决议和命令,可以向下级人民委员会主管部门发布命令和指示。
  第四十一条 自治州人民委员会应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、国营企业和公私合营企业进行工作,并且监督它们遵守和执行法律、法令和政策,但是无权干涉它们的业务。
  第四十二条 自治州人民委员会和所属各工作部门在执行职务的时候,使用白族、汉族的语言文字(使用白文要在白文创立以后)。自治州人民委员会在境内其他民族自治地方执行职务的时候,应当同时使用该自治地方实行区域自治的民族通用的语言文字。
  第四章 附则
  第四十三条 本条例经自治州人民代表大会会议通过,报请云南省人民委员会转报国务院提请全国人民代表大会常务委员会批准后实行。修改时亦同。




基层法院法官权益保障问题:困境、原因与出路

尹振国


“法律借助法官降临尘世”,法官是活的法律,是法律的化身、是正义的象征,是社会公平正义的最后守护神。
法院是法律帝国的首都,法官是法律帝国首都的守护者。在我国的法院体系中,处于“塔底层”的基层法院数量最多。根据《法院组织法》的规定,县(旗)、自治县、不设区的市市辖区设基层法院。目前,基层法院的数量占据全部法院数量的80%,3000多个基层法院设立的上万个人民法庭又将触角延伸到社会的各个角落,构筑成法院与社会广泛联系的网络;基层法院法官人数最多,占全国法官总数的80%;基层法院审理的案件最多,占全国法院审理案件总数的80%,且有90%以上的民事案件是由基层法院审理的。⑴ 因此,基层法院法官是我国法官的主体,也是建设社会主义法治国家的主体。长期以来,基层法院法官在打击犯罪、保护人民合法权益、维护社会稳定方面做出了杰出的贡献。
但是,近年来,基层法院法官的人身权利受侵害的事件呈逐年增长的趋势。据统计,2003年上半年,江苏省已发生80多起暴力抗法、伤害、威胁、要挟法官的事件。而在近5年来,全国范围内侵害法官人身权利的案件更是触目惊心:江苏被告人周美凤、胡信根暴力上访,用硫酸伤害法院工作人员;无锡基层法院女法官的徐娜遭当事人报复被连砍十几刀;贵州的女法官蒋庆被长期帮教的罪犯杀死在家中;湖南永兴县原告方在法院制造爆炸时间,造成法官一死两伤;北京丰台已离婚当事人驾车撞击法官;河南法官贾爱玲因不徇私情被诬告入狱265天;云南会泽一被执行人对法官行凶,造成法官一死一伤;广东四会市法官莫兆军因被告人不服判决自杀而被捕;桂林某县法院法官黎朝阳在看守所被打死……侵害基层法院法官其他合法权益的事件更是数不胜数。随着越来越多侵害基层法院法官合法权益事件越来越多,基层法院法官成为高危行业,维护社会公平正义的法官却成为“刀尖上的舞者”,成为披着强者外衣的弱势群体。
在中国,基层法院法官与基层群众接触最多;在社会的转型期,各种矛盾纠纷都涌向基层法院,随着诉讼费用的降低、民事诉讼法的修改,在可预见的将来,基层法院受理的案件会逐年增加,基层法院法官办案压力大,而法官因办案累死的新闻频见于报端(如《湖南法官彭顺安累倒在案头》、《河北省“百日会战”期间某县一法官累得突发脑溢血》)。在中国,基层法院政治地位低,法官物质待遇差也是不争的事实。相对于上级法院的法官,基层法院法官维护自己合法权益可利用的各种资源少(政治、经济、法律等资源)、维权成本更大、而维权成功率更小,加上缺少相应保障基层法院法官合法权益的机制,基层法院法官更容易成为被侵害的对象(媒体的报道也证实了这一点),许多人(包括基层法院法院和欲从事基层法院工作者)几乎视做基层法院法官为畏途,而基层法院法官人才流失的现象也越来越严重,不仅是中西部地区,而且在经济最为发达的广东、浙江等省也出现了“法官荒”。⑵
“徒法不足以自行”,依法治国,建设社会主义法治国家关键靠法律人才。没有法律人才,推进法官职业化、依法治国只是一句空话。基层法院法官没地位,合法权益受到侵害不仅仅是法官个人的事情,而且是关系到法律地位、司法权威的大事。倒下去的不仅是法官,而且是司法权威。“法律必须被信仰,否则形同虚设”,苏共亡党的一个重要原因是没有讲依法执政,导致权力滥用,司法没有权威,国家出现了动乱和分裂。因此,保障基层法院法官合法权益,绝不是谋求法官个人利益,也不仅仅是基层法院自己的事情,而是关系到中国共产党执政地位和社会稳定的大事。对保障和维护基层法院法官合法权益的问题,我们一定要有清醒的认识,要采取有力措施加以解决。
一、 基层法院法官权益保障的困境
基层法院法官权益保障制度是一个司法制度的重要组成部分,与一国的政治制度、文化传统、社会发展、法治发达程度等息息相关。基层法院法官合法权益是法官依法应当享有的权利和利益。包括人身权(生命权、健康权、名誉权、荣誉权等)、财产权(主要是经济待遇保障权)、职业保障权(政治待遇、晋升的权利)休息权、受教育的权利等等。由于政治、经济、社会等各方面的原因,有关侵害基层法院法官的人身财产权益、阻碍法官履行职责的事件呈上升趋势,法官承担着巨大的职业压力和风险。
(一) 基层法院法官的人身权受侵犯
基层法院法官面对这绝大多数的基层群众,审理绝大多数的案件,处于矛盾的风口浪尖,竟成为无辜的受害者。据统计,2003年上半年,江苏省已发生80多起暴力抗法、伤害、威胁、要挟法官的事件。而在近年来,全国范围内侵害法官人身权利的案件更是触目惊心:江苏被告人周美凤、胡信根暴力上访,用硫酸伤害法院工作人员,贵州的女法官蒋庆被长期帮教的罪犯杀死在家中,湖南永兴县原告方在法院制造爆炸时间,造成法官一死两伤;北京丰台已离婚当事人驾车撞击法官,云南会泽一被执行人对法官行凶,造成法官一死一伤……而司法机关内部对法官人身权的侵犯也时有所见:广东四会市法官莫兆军因被告人不服判决自杀而被捕;桂林某县法院法官黎朝阳在看守所被打死…… 之于当事人在法庭上辱骂、威胁法官更是十分常见。从侵害法官人身权的各种案例来看,法官在庭前谈话、财产保全、庭审前后,执行等业务的各种环节甚至在日常生活中都遭到不同程度的侵害。而在西方国家,法官无论是法律地位还是在普通公众中的地位,可以用崇高的权威来概括。法官受侵害的案件几乎没有,即使向法官扔一个鸡蛋的行为都会被判处刑罚。
(二) 基层法院法官物质待遇差
我国基层法院的经费来自于区县财政,而大部分县级财政是吃饭财政,仅能给公务员发工资。除了经济发达地区(北京、上海、广东、浙江等)的基层法院外,大部分的基层法院特别是中西部地区法官的月收入在1000元上下,有的甚至只有700多元。而2007年深圳的最低工资标准是966元。有些基层法院法官的收入竟比不上民工(法官做的毕竟是智力活)。在我国,法官的经济待遇没法与律师相比(2003年北京律师平均收入为50万,而北京经济发达区的法院法官年收入不到10万);与同级公务员相比,基层法院法官的经济待遇没有任何优势(与工商、税务、电信、电力等强势部门更是无法相比),与上级法院法官相比更是相差很大。在美国,以1994年为例,最高法院首席大法官的年薪为171500美元,最高法院其他法官的年薪是164100美元。联邦上诉法院法官的年薪是141700美元。联邦地区法院法官、参议院、众议员的年薪是133600美元。在意大利,法官工资高于其他公务员,法官实行定期增资制度。在德国,初级法院和地区法院的工资最低,但是也相当于高级公务员工资的最高额。在泰国,法官享有低租住房活住房津贴,法官享有一定的假期、免费休息和免费的待遇。⑶比较而言,中国基层法院的大多数法官只能靠微薄的工资收入支撑家庭,很多法官面临着生活艰苦和工作繁重的双重压力。
“人往高处走,水往地处流”,基层法院法官经济待遇低下,迫使经济不发达地区的法官纷纷辞职下海到经济发达地区做律师或调往党政机关,而经济发达地区基层法院的法官更是想办法调往经济政治待遇好的上级法院(比较而言,美国基层法院法官的经济待遇和上级法院法官相差不大,美国的基层法官更专注自己的工作。西方很多国家的情形也大致如此)。暂时走不了留下来的人也不能安下心来,总想到外面闯一闯。近年来,随着就业压力的加大,法学院的毕业生纷纷涌向法院。不过这里的法院是加定语的,指的是中级法院和高级法院,经济不发达地区的基层法院无人问津。基层法院从社会上优秀法律人才中选任法官也异常艰难,职业门槛(要求通过统一司法考试、35周岁以下)、编制限制、工资福利、政治地位、职业风险令优秀的法律人才望而却步。里面的人想走,外面的人不想进来,基层法院人才出现纯流失状态,基层法院“法官荒”愈演愈烈。据报道,甘肃省一县级法院仅4名法官。⑷随着基层法院优秀法官的流失,基层法院的法官素质堪忧,长期下去,推进基层法院法官职业化愿望会落空。
(三) 基层法院政治待遇差、晋升机会少
作为普通法系的典型国家,英国的法官一直是以声望卓著和公正威严而深得公众的信任,法官作为一个司法职业,其无论是在法律职业基层内部还是在社会其他行业,他的地位和声誉尤为突出。“被任命或选举为法官常被看做是一生中姗姗来迟的辉煌成就也是对其尊敬和威严在形式上的承认……总之,他是一个举足轻重的人物。”⑸在中国,法官被作为公务员管理,法院行政化,法官公务员化。基层法院的政治地位低下,绝大多数基层法院的行政级别是正科级(级别与政治待遇经济待遇挂钩),与区县政府下属的委办局同级,由于领导职位数有限,大多数法官干到退休也只是科员级别(要解决副科待遇,不仅要有工作业绩,而且取决于与党政领导的关系),与中级法院相比,中级法院级别高,副科级以上的领导职位数比基层法院多,中级法院工作人员晋升机会多、时间快、级别高;而在同级党委、政府、人大获取相应待遇的机会很多,一般只要担任内设机构的正副职,就可解决副科甚至正科待遇,甚至同为政法机关的公安局的派出所所长一上任就是副科级。
根据马斯洛的需要层次理论,自我实现的需要是人的最高层次的需要。因此,人具有追逐权力的本性和实现自我价值的需要。在基层法院内部,因领导职务少,而法院人数多(一般100多人),职位竞争非常激烈,有的通过各种途径调到党政机关。作为基层法院,既要处理好数量众多的案件,又要追求十分职位的晋升,无形之中增加精神压力。
基层法院处于最基层,是我国司法机关中受监督最多的机关,主要有党委、人大、上级各级法院、同级和上级检察院的监督,监督是依法审判的保障,而剑盾权一旦异化,就会成为司法独立、依法审判的绊脚石;又,基层法院的人、财、物受制于地方政府,抗权力干扰能力最差,基层法院俨然成为地方政府所属的一个部门。在基层法院内部,庭长批案、审委会定案,疑难案件请示上级法院,基层法院法官司法自由裁量权被剥夺,法官成为行政机关公务员,有时为确保质效指标,防止当事人上访闹事,法官不得不违法办案。司法独立何在?法官的职业尊严和荣誉感从何而来?
2003年,洛阳中级人民法院法官李慧娟因评判《河南省农作物种子管理条例》与《种子法》相冲突的条款“自然无效”,被河南省人大认为是“违背了我国的人民代表大会制度,侵犯了权力机关的职权,是严重的违法行为”,继而被免去助理审判员的资格。《立法法》的合法行为,司法独立规则的缺乏竟带来法官生存的问题。如果投身司法体制改革的法官受到撤职、处分,甚至人身权益受到侵害,谁还愿意推动司法改革?
(四)基层法院法官的休息权得不到保障
社会转型时期,也是社会矛盾的凸现期;随着依法治国的推进,人们的法律意识大大增强。在加上立法等原因,各地基层法院特别是经济发达地区基层法院审理的案件数量呈大幅增长趋势。
许多基层法院每年要受理七八千甚至上万件案件,法官每人每年承办的案件也在150件以上。案件大幅增长,而法官的人数却没有增加,案多人少的矛盾十分突出。据《南方周末》报道:广东东莞市塘厦人民法庭有13个法官,截至11月15日广东法院系统年度收案数统计日,塘厦法庭人均收案近一千宗的就有三人。东莞市法院系统不到200位一线法官,却管辖着1200万人。今年3月开始,法庭办公楼每晚都灯火通明。白天,法官们几乎没有时间做案头工作:开庭、开庭、吃饭、开庭、开庭;见当事人、调解、见当事人、调解……书记员都被累哭了。而增加编制很困难,很难招到更多的人。⑹
相当多的基层法院法官成天忙于办案,既要注重判决的法律效果,又要注重判决的社会效果(减少涉诉信访),法官的精神始终处于紧张状态,有的甚至顾不上吃饭,精神和身体都得不到很好的休息和舒缓,造成机体代谢功能紊乱。许多基层法院办案经费不足,办公条件差,而案件数量多,法官只好用休息时间来办案,常年累月会积劳成疾,导致很多法官累倒在工作岗位上。⑺
(五)基层法院法官的受教育的权利得不到保障
基层法院受经济条件限制,大多数的基层法院没有图书资料室;法官忙于审理数量庞大的案件,很少有时间学习法律知识和参加法官业务知识培训。而社会发展速度快,许多新型疑难疑难案件层出不穷,基层法院法官由知识所限,穷于应付。

二、 基层法院法官权益保障陷入困境的原因分析
在推进法治化进程中,分析基层法官权益受侵害或权益无保障的原因,探求保障基层法官权益的具体途径显得十分迫切。
(一)基层法院法官地位低
在中国,司法改革还在推进之中,司法独立的愿望还没有实现。汉密尔顿指出:“对某人的生活有控制权,等于对其意志有控制权。同样,对法院物质基础有控制权,等于对法院的意志有控制权。法治的要义是限制国家权利保障公民权利,基层法院的人、财、物都控制在地方政府手中,司法权不仅不能制约行政权,反而容易屈服于行政权。基层法院容易成为地方保护主要的帮凶。正是看到法院的这一弱点,一些案件尚在审理之中,当事人就向当地党政机关或人大告状,要求对法院的审判活动进行监督。其结果,法官独立办案的权利受到了各个权力阶层的控制和干预,法官常常无辜地成为被攻击的对象。
(二)思想观念问题
中国传统社会无法治,人治观念、官本位思想根深蒂固。老百姓有“清官情结”,往往认为法官应当明察秋毫,分不清楚客观事实和法律事实,而法官认定的法律事实与客观事实不一致,往往引起当事人的过激反应,从而对法官不满,认为法官枉法裁判,总要讨个说法。
在中国,老百姓往往认为谁的官大,谁就能解决问题,信访不信法,一些案件经过两级法院的审理结案,当事人还是上访不绝。法官是社会公正的象征, 一旦有些个体出现徇私枉法的行为会导致社会对整个法官群体的社会评价降低(“大盖帽两边翘,吃了原告吃被告”)。而且,基层法院是个天然的弱势部门,“吃柿子拿软的捏”,基层法院法官合法权益受侵害几乎是必然的。
法治社会,矛盾大多通过司法程序解决,很多党委和政府的问题现在都交给法院了解决,司法程序解决,总有败诉的一方,败诉的一方通常都会对法院的裁决不满,这是世界普遍性的问题,几乎没有败诉的一方对法院的裁决满意的。由于历史的原因,基层群众的文化程度比较低,法治观念淡漠,一旦败诉或者认为法官判决不高,容易情绪激动,以致辱骂、殴打甚至杀害法官。
有的当事人明明是自己因为无理而败诉,为挽回面子,逢人便称自己是因为没有给法官送礼才输了官司,有的当事人为了发泄心中的不满情绪,造谣中伤法官“徇私枉法”、“偏袒一方”, 少数人从个人利益出发,想通过吵闹,甚至威胁、恐吓法官的办法来达到个人目的的最大化。这些违法犯罪行为损害了法官人格,也损害法院形象,更损害了法律的尊严。
不少人认为,法官是人民的公仆,受点委屈没什么。与当事人的冲突只是人民内部矛盾,无原则地为违法者开脱,导致有些人横行无忌。
(三)基层法院法官权益法律保障不足
在我国法律并没有给法官特别权利和保护,《法官法》关于法官待遇、职业保障等规定也没有得到真正的落实。尽管法律对法官履行职务期间受干扰有一定的规定,但大多规定得很原则,很多都写在纸面上,没有落实到实际的操作之中。对于当事人妨碍法官履行职责的行为,处罚手段大多是教育、训诫,少数是罚款、司法拘留,对许多执行法官将拒不执行判决和裁定的行为视为民事违法行为,即使是需要追究当事人的刑事责任,进入司法程序时间长,需要耗费大量时间和精力,而且社会效果也不好⑻。
(四)基层法院的物质条件差、警力不足
有些基层法院由于经济条件所限,无法修建现代化的大楼,办公区与审判区没有隔开,安检设施落后,有些基层法庭甚至没有安全保障,各色人等随意进进出出,安全隐患多。
基层法院警力不足也是法官人身易受侵害的一个原因,基层法院法警平均10名左右。大多数基层法院法警都从事刑事被告人的押解和执行任务,而民事案件审理时几乎没有法警值庭,这也是民事法官受侵害多于刑事法官受侵害的主要原因。
三、 基层法院法官权益保障的出路
法官是会说话的法律,如果没有法官地位的提高,谈何法律的地位?保障基层法院法官的合法权益,树立司法权威不仅仅是喊几句口号就能得来的。保障基层法官合法权益,根本在于提升法院的政治地位,提升基层法官的政治、经济地位,增强基层法官职业的吸引力;关键在于实现法官管理的法治化、垂直化,加强基层法院法官的职业保障;重要手段是保障当事人诉讼权利,增强当事人的法律意识。
(一) 提升法院的政治地位
根据我国刑法规定,各级人民政府、法院、检察院(“一府两院”)受各级人大监督,对人大负责。要落实基层法院的宪法地位,逐步摆脱地方法院的人、财、物受制于地方政府的局面,确保法院独立审判的地位。2008年11月28日,中共中央政治局通过了最新的司法改革报告,从发展社会主义民主政治、加快建设法治国家的战略高度,对司法体制改革做出了战略部署。此轮改革的重点之一是政法经费保障,即将基层法院财政纳入中央财政预算,由中央财政予以保障,由此改变基层法院依赖地方政府的现状。法学家贺卫方表示,“长期以来,基层法院由于经济上不独立,过度依赖地方,为地方经济服务,这不符合市场经济所追求的公平、平衡的法律体系的目标。”⑼
明确人大监督范围和程序,人大主要对法院进行宏观监督。
(二)提高基层法官的经济、政治待遇

最高人民法院关于认真学习和贯彻《中华人民共和国反垄断法》的通知

最高人民法院


最高人民法院关于认真学习和贯彻《中华人民共和国反垄断法》的通知

各省、自治区、直辖市高级人民法院,解放军军事法院,新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院:

  《中华人民共和国反垄断法》(以下简称反垄断法)已由第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议于2007年8月30日通过,将自2008年8月1日起施行。为正确适用反垄断法,审理好与反垄断法相关的案件,现就学习和贯彻反垄断法的有关问题通知如下:


  一、充分认识反垄断法实施的重大意义

  反垄断法是制止垄断行为、保护市场竞争和维护市场秩序的基本法律,也是完善市场结构、保障经济安全和确保市场配置资源基础性作用的重要法律。反垄断法对于维护经营者和消费者合法权益,促进技术创新和技术进步,提高企业竞争力,保证国民经济的健康、持续、协调发展,具有极为重要的作用。各级人民法院要认真学习和贯彻执行反垄断法,正确领会反垄断法的立法意图,充分发挥审判职能作用,通过依法审理反垄断案件,制止非法垄断行为,保护经营者和消费者的合法权益,维护公平竞争的市场秩序。


  二、依法审理好各类反垄断案件

  反垄断法第五十条规定:“经营者实施垄断行为,给他人造成损失的,依法承担民事责任。”当事人因垄断行为提起民事诉讼的,只要符合民事诉讼法第一百零八条和反垄断法规定的受理条件,人民法院应当依法受理,并依法审判。反垄断法与制止知识产权滥用行为和保护知识产权紧密相关,也与反不正当竞争法同属于竞争法范畴。今年4月1日起施行的《最高人民法院民事案件案由规定》将垄断纠纷与各种不正当竞争纠纷集中规定,统一纳入了知识产权纠纷范围。据此,各级人民法院负责知识产权案件审判业务的审判庭,要依法履行好审判职责,切实审理好涉及滥用知识产权的反垄断民事案件以及其他各类反垄断民事案件。

  反垄断执法机构依据反垄断法作出的具体行政行为,公民、法人或者其他组织不服提起行政诉讼的,应根据行政诉讼法和反垄断法第五十三条的规定,确定是否需要经过行政复议。对于应由人民法院受理的案件,只要符合行政诉讼法规定的起诉条件的,人民法院应当依法受理,并依法审判。


  三、加强调查研究工作,认真总结反垄断审判经验

  反垄断案件高度疑难复杂,经济与法律问题相互交织,专业性很强,对企业和行业均有重大影响,有些案件还涉及国家的经济安全。反垄断法的一些规定具有较强的原则性和抽象性,涉及人民法院的操作条款相对比较简单。因此,在审理反垄断案件中将会遇到许多新情况新问题,各级人民法院要未雨绸缪,早作部署和应对,切实搞好调查研究,及时总结审判经验。特别是,对于案件管辖、原告资格、适格被告、垄断行为的认定、民事责任的承担和反垄断具体行政行为合法性的标准等问题,要加强调研。对于适用反垄断法中遇到的新情况新问题和调研成果,要及时层报最高人民法院。对于重大反垄断案件,要认真执行大要案件层报制度。

  以上各项,请遵照执行。


二〇〇八年七月二十八日