吉林省人民政府办公厅


吉林省人民政府办公厅关于印发吉林省城镇管道燃气特许经营管理办法的通知

吉政办发〔２０１２〕５０号


各市（州）人民政府，长白山管委会，各县（市）人民政府，省政府各厅委办、各直属机构：

《吉林省城镇管道燃气特许经营管理办法》已经省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



吉林省人民政府办公厅

２０１２年８月２２日



吉林省城镇管道燃气特许经营管理办法

　　第一条　为规范城镇管道燃气特许经营活动，保障社会公众利益和公共安全，根据《中华人民共和国行政许可法》、《城镇燃气管理条例》、《市政公用事业特许经营管理办法》（建设部令第１２６号）和《吉林省燃气管理条例》等有关法律法规的规定，制定本办法。

　　第二条　凡在我省行政区域内依法实施城镇管道燃气特许经营的，适用本办法（城市门站以外的天然气管道输送，不适用本办法）。

　　本办法所称的城镇管道燃气，是指通过管道向用户输配的天然气、液化石油气、人工煤气（煤层气）等。

　　本办法所称的城镇管道燃气特许经营，是指设区的市及县（市）政府（以下简称市、县政府）授权燃气管理部门根据本办法规定，依法选择城镇管道燃气的经营企业，明确其在一定期限和范围内经营的制度。

　　第三条　省住房和城乡建设行政主管部门负责对全省城镇管道燃气特许经营活动的指导和监督。

市、县政府授权的燃气管理部门负责本行政区域内城镇管道燃气特许经营的具体实施和日常监管。

　　第四条　燃气管理部门在组织实施城镇管道燃气特许经营前，按照燃气管理有关规定会同有关部门制定城镇管道燃气特许经营项目的实施方案，具体应当包括以下内容：

　　（一）根据燃气发展规划确定实施特许的经营区域、经营类别、经营期限；

（二）经营企业应当具备的条件（资格预审条件、招标基本条件）；

（三）经营企业的选择方式及具体操作程序；

（四）城镇管道燃气产品和服务的价格及调整程序；

（五）城镇管道燃气服务质量要求；

（六）城镇管道燃气经营企业享受的权利和应承担的义务；

（七）政府监管内容及相关承诺；

（八）实行临时接管措施；

（九）经营期满后经营资产的处置；

（十）政府各相关职能部门的监管职责；

（十一）有关规定的其他要求。

第五条　实行城镇管道燃气特许经营实施方案评审制度。实施方案应当经专家论证通过后，报请本级政府批准实施。

第六条　申请城镇管道燃气特许经营的企业，应当具备以下条件：

（一）依法注册的企业法人；

（二）有与经营规模相应的注册资本金和燃气设施；

　　（三）有良好的银行资信、财务状况及相应的偿债能力和较强的抗风险能力；

（四）有经营城镇管道燃气方面的良好业绩；

（五）有与城镇管道燃气经营规模相适应的技术、财务、经营、消防及安全生产管理等关键岗位人员，配备抢险、抢修队伍及必要的装备和器材；

（六）有完善的经营管理体系、安全管理制度和提供持续、稳定、方便、及时、安全、优质、价格合理的服务能力；

（七）有符合国家标准的燃气气源和健全的经营方案；

（八）法律、法规、规章规定的其他条件。

第七条　燃气管理部门应当按照下列程序确定城镇管道燃气特许经营企业：

（一）城镇管道燃气特许经营实施方案经本级政府批准后，向社会公开发布招标文件，受理投标；

（二）根据招标条件，对燃气特许经营权的投标企业进行资格审查和方案预审，推荐符合条件的投标候选企业；

（三）组织评审委员会依法进行评标，择优选择管道燃气特许经营权授予对象；

（四）向社会公示中标结果，公示时间不少于２０天；

（五）公示期满，对中标企业没有异议的，经本级政府批准，与中标企业签订管道燃气特许经营协议。

第八条　城镇管道燃气特许经营协议应当包括如下内容：

　　（一）特许经营权的授予和收回；

（二）特许经营协议的终止；

（三）燃气设施建设、维护和更新改造；

（四）燃气设施的权属与处置；

（五）股东及股权变化的处置；

（六）供气安全；

（七）供气质量和服务标准；

（八）价格与收费；

（九）权利和义务；

（十）临时管理；

（十一）违约；

（十二）不可抗力；

（十三）争议解决；

（十四）双方认为应该约定的其他事项。

第九条　特许经营者应当履行以下义务：

（一）不得拒绝向市政燃气管网覆盖范围内符合用气条件的单位或个人供气；

　　（二）按照国家安全生产法规和行业安全生产标准规范，建立健全燃气安全评估和风险管理体系，制定本单位燃气安全事故应急预案，配备与供气规模相适应的抢险、抢修队伍及装备，并定期组织演练；

　　（三）应当向燃气用户持续、稳定、安全供应符合国家质量标准的燃气，指导燃气用户安全用气、节约用气，并对用户燃气设施定期进行安全检查；

（四）接受燃气管理部门对产品和服务质量的监督检查；

（五）按规定的时间将中长期发展规划、年度经营计划、年度报告、法人变更等重大事项报燃气管理部门备案；

　　（六）承担其供气范围内的市政燃气设施、建筑区划内业主专有部分以外的燃气管道及附属设施、设备的运行、维护、巡检、抢修和更新改造的责任，确保燃气设施的安全运行；

　　（七）遵守价格法律、法规和政策，不得擅自提高或降低管道燃气销售价格和相关的收费标准；

（八）法律、法规、规章规定或特许经营协议约定的其他责任。

第十条　城镇管道燃气特许经营期限，应当根据行业特点、经营规模、经营方式等因素确定，经营期限最长不得超过３０年。

特许经营期限届满，燃气管理部门应当按照本办法规定的程序组织招标，选择特许经营企业。

第十一条　依法签订的城镇管道燃气特许经营协议应当报省住房和城乡建设行政主管部门备案。

取得城镇管道燃气特许经营权的企业应当依法取得吉林省《燃气经营许可证》后，方可从事经营活动。

第十二条　特许经营期间，特许经营协议内容需要变更的，协议双方必须在共同协商的基础上签订相关的补充协议，并按照本办法规定备案。其中，特许经营协议需要作重大变更的，实施机构应当提前３０日报当地政府批准。属于重大变更的事项，应当在特许经营协议中明确。

　　市、县政府根据城镇建设和社会经济发展需要，调整特许经营协议，使经营企业利益受损的，应当给予合理补偿。

　　第十三条　特许经营企业需要变更企业名称、法定地址、法定代表人，必须提前１５个工作日书面告知燃气管理部门。

　　第十四条　获得特许经营权的企业在协议有效期内单方提出解除协议的，必须提前２个月报告燃气管理部门，经当地政府批准后，方可解除协议，终止经营。

　　经营企业在提出终止经营的期间内，必须保证正常产品和服务的经营，并承担政府重新按照程序确定新经营企业所发生的一切费用。

　　第十五条　城镇管道燃气特许经营企业有下列行为之一的，燃气管理部门可报经本级政府批准，终止特许经营协议，并实施临时接管：

　　（一）擅自倒卖、抵押、出租、转让特许经营权的；

　　（二）拒绝向特许经营范围内符合用气条件的单位或者个人供气的；

　　（三）未履行必要告知义务擅自停止供气、调整供气量，或者未经审批擅自停业、歇业的；

　　（四）存在重大安全隐患且拒不整改，严重影响公众利益和公共安全的；

（五）因管理不善，发生重大质量、生产安全事故的；

（六）经营者不能按照省或市、县天然气利用规划和城镇燃气发展规划的要求同步投资建设管道设施，影响城镇燃气行业发展的；

（七）法律、法规禁止的其他行为。

第十六条　特许经营权发生变更或终止时，燃气管理部门应当妥善做好资产处置等相关工作，保障管道燃气供应和服务的连续性、稳定性、安全性。

　　第十七条　特许经营协议是经营企业从事管道燃气经营的法定依据。特许经营企业应当按照经营协议规定的权限、范围和期限等行使经营权。

　　第十八条　特许经营企业应当对管道燃气设施的技术档案及营运情况记录等资料进行收集、整理和归档，并完善信息管理系统。经营期满时，应当将资料完整移交给后续经营者或燃气管理部门。

　　第十九条　市、县政府及有关部门应当为经营企业创造良好的政策保障和经营环境，并为经营企业提供相应的服务，保障经营企业拥有自主经营的权利。

　　燃气管理部门实施监督检查，不得妨碍获得特许经营权的企业正常的生产经营活动。

第二十条　燃气管理部门每２年应组织有关专家或具有相关资质的中介机构对特许经营企业的经营、服务、安全等进行评估，听取述职，需要时可组织听证，特殊情况下可以实施年度评估，评估结果应报省住房和城乡建设行政主管部门备案。发现管道燃气经营企业未按规定履行特许经营义务，不符合特许经营条件，或者有不合理收费等问题的，应当责令限期整改，拒不整改的，依据有关法律、法规进行处罚。

　　第二十一条　燃气管理部门应当对特许经营企业投资、建设、生产、运行及其相关活动进行日常监督管理。对产品质量、服务质量实行定期和不定期地检测、检查，发现经营企业在产品和服务质量方面存在问题的，应当责令限期整改，拒不整改的，依据有关法律、法规进行处罚。

　　第二十二条　燃气管理部门应当制定特许经营项目的临时接管应急预案，以保证在新的经营者确定前的管道燃气供应。

　　第二十三条　燃气管理部门及其工作人员有下列情形之一的，由对其授权的市、县政府或者监察机关责令改正，对负有主要责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

　　（一）不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的；

　　（二）对不符合法定条件的竞标者授予特许经营权的；

　　（三）滥用职权、徇私舞弊的。

　　第二十四条　本办法实施前，已经从事城镇管道燃气建设和经营，但还没有取得特许经营权的经营者，应当按照本办法规定，依法获得城镇管道燃气特许经营权后方可继续经营。

　　本办法实施前，已经签订的城镇管道燃气特许经营协议要按本办法规定进行修订。特许经营权的授予仅限于城镇管道燃气，超范围授权的应予纠正。

　　第二十五条　本办法自印发之日起施行。






股份合作制改造中的若干法律问题
于海生

股份合作制企业产生于本世纪80年代末90年代初，是深化企业改革的产物。它在初始时期以国有或集体企业的面目出现，后又从国有或集体企业中分离出来，成为独具特色的一种崭新的企业组织形式。今后一个时期，对国有、集体小企业进行股份合作制改造仍将是我国经济体制改革的一个重要环节。鉴于股份合作制企业在筹集资金、调动劳动者的生产积极性、增加职工收入、实现政修理职能分离、强化企业的民主管理等方面的优势，它必然成为中小投资者设立企业时要优先采用的企业组织形式。
一、股份合作制改造的法律依据
股份制企业中的有限责任公司和股份有限公司由《公司法》进行调整，是狭义的股份制企业；广义的股份制企业还应当包括股份合作制企业。由于股份合作制企业产生的时间较短，我国目前还没有一部关于股份合作制企业的基本法律，股份合作制改造只能依据一些已经相对滞后了的行政法规和国家及地方的有关政策进行。
1?《城镇集体所有制企业条例》(以下简称《条例》)
此前的股份合作制企业一般使用国有或集体企业营业执照，有少数企业还使用私营企业的营业执照，但企业的资本由职工投入，这种局面使人们对企业的经济性质产生了疑问：股份合作制企业属于公有制经济成份还是属于私有制经济成份?中共十五大明确了股份合作制企业的集体所有制经济性质，指出它是公有制经济的一种有效的实现形式。既然股份合作制企业是集体所有制企业，就应当由《条例》调整。但是，《条例》发布于1991年，其中没有具体调整股份合作制企业的规范，并且股份合作制改革措施大部分与《条例》相抵触，如果企业改制仍依据《条例》进行，深化企业改革将寸步难行。
2?《关于发展城市股份合作制企业的指导意见》(以下简称《意见》)
国家体改委于1997年6月下发的《意见》对当前国有、集体小企业的股份合作制改造具有一定的指导意义，但内容抽象，可操作性不强，在法律渊源上仅属于部门规章，不能对抗有关法律、行政法规中与之相矛盾的规定。股份合作制立法的滞后使股份合作制改造呈现出一种相对混乱的状态。改制后的股份合作制企业形式不一，五花八门。《意见》毕竟是第一部系统地调整股份合作制企业的规范性文件，它甚至可能成为今后股份合作制立法的蓝本。股份合作制改革应当遵循《意见》进行。《意见》的指导性的特征又决定了律师参与股份合作制改革不能囿于《意见》的束缚，应当允许改制过程中出现一些变通措施。
3?《企业法人登记管理条例》及其《施行细则》
城镇集体所有制企业必须具有法人资格，以其全部财产独立承担民事责任。《意见》中也有同样的规定。股份合作制企业是集体所有制企业，享有法人财产权，有权支配其全部资产包括股东的出资，有义务以其全部资产包括股东出资清偿企业债务。因此，股份合作制企业在进行登记注册时应适用《企业法人登记管理条例》及其《施行细则》。
二、股份合作制企业股东身份的取得
股份合作制企业是劳动合作与资本合作相结合的企业。集体经济始于劳动互助合作经济，劳动合作是集体经济的基础。资本合作是集体经济实现的条件。股份合作制企业把劳动合作与资本合作有机地结合起来：企业职工既是劳动者，又是企业的出资者；不具备企业职工身份不能成为企业的股东，企业的股东也不能脱离生产劳动成为单纯的自有资本的受益者。股份合作制企业章程中应当包括企业股东必须是本企业职工的内容。
应当保护改制企业中没有能力出资入股的职工的合法利益，鼓励职工自愿出资，允许少数职工暂时不入股。未入股的职工可在企业增资扩股时出资入股。允许具备职工身份的人不持有企业股份。
应允许职工个人股在企业职工内部转让。因职工每人只能持有一个股份，故股东只能向未持有股份的职工转让股份。股份合作制企业股东的股权为身份股权，故职工个人股份不能继承。在股东丧失企业职工身份(包括死亡、脱离企业)时，股份可以由企业内未持有股份的职工出资买受。企业不承担退还股本的义务。否则会引起企业注册资本的减少。
股东丧失企业职工身份后，如果原持有的股份暂时无人买受，则原股东或其继承人只能享有卖出股份的期待权，直至股份实际卖出时才能收回该项出资。在此期间，原股东或其继承人可以收取相当于当期股份红利的收益。
三、股份合作制企业股东的责任
股份合作制企业享有法人财产权，有权支配其全部资产包括股东的出资，有义务以其全部资产包括股东出资清偿企业债务。
股东以其持有的股份对企业负责，当企业资不抵债时，股东无须以自己的其他资产清偿企业债务，股东对企业承担责任以其持有的股份为限，这是股份合作制企业与合伙企业的主要区别。
股东的出资是企业注册资本的组成部分。企业法人的注册资本一般不可减少，因此，股份合作制企业的股东不能撤回股份。
企业法人的注册资本必须达到法定资本金的最低限额。在目前进行的企业改制实践中，有些企业的资产现值已低于拟改制后的股份合作制企业的法定资本的最低限额，有的企业已资不抵债。对这类企业，除非股东在改制时自愿补足注册资本，否则，不应当进行改制。
四、股份合作制企业的股权设置
1?股份合作制企业的资产应当分为等额股份。
实践中企业职工的出资占企业注册资本的绝大部分，普通职工出资数额的差距不大。企业的管理人员和法定代表人的出资一般略高于普通职工的出资。也就是说，占股东绝大多数的普通职工的出资基本上是相同的，这为企业股份等额化提供了现实的依据。《意见》虽规定“职工之间的持股数可以有差距”，但同时也规定差距“不宜过分悬殊”。
实务中把企业资产分为等额股份是设立股份合作制企业的最佳方案。职工作为股东每人只持有一个股份。企业的管理人员包括法定代表人持有的股份不应当比普通职工多。因为在公有制企业中，企业实行民主管理，企业的管理人员包括法定代表人不是终身制。管理人员因职位变动导致其所持有的股份也随之变化不便于企业实际运作。
有人认为，有限责任公司和股份有限公司的股东按出资比例或所持股份行使表决权，大股东往往可以决定公司法定代表人的人选。股份合作制企业的法定代表人也应持有比普通职工多的股份，以突出法定代表人的权力和责任。我们不能接受这一主张。股份合作制企业的集体所有制性质和劳动合作的特征决定了其法定代表人不宜比普遍职工持有更多的股份。股份有限公司和有限责任公司是纯粹的资本合作的企业，不具有劳动合作的性质，其大股东必须靠持有较多的股份来控制企业，管理企业。股份合作制企业的管理人员的权力和责任并非来自出资，而是来自特定的民主管理程序包括选举、任命、选聘，他们不持有较多股份仍可以对企业实施正常、有效的管理。
2?职工个人股及同股同权原则反映了股份合作制企业的基本特征。
《意见》将股份合作制企业的股份分为职工个人股、职工集体股、国家股、法人股，同时规定股东实行一人一票的表决方式。
职工个人股是指企业的职工向企业出资形成的股份。职工个人股股权的实质是一种身份股权，不具备企业职工的身份不能持有这种股份。职工每人持有一个股份。一人一票的表决方式从另一个角度体现了同股同权的原则，便于职工个人股股权的行使，同时兼顾劳动合作和资本合作两项特征，比较容易为企业职工股东接受。
3?股份合作制企业的股东应为8人以上。
根据《企业法人登记管理条例施行细则》，企业法人的从业人员应为8人以上。《公司法》规定，有限责任公司的股东人数为2人以上50人以下。股份合作制企业大多数职工都是股东，因而股东的人数一般要比有限责任公司股东人数多。《城乡个体工商户管理暂行条例》规定，个体工商户一般可以雇工7人以下。综合起来，股份合作制企业股东的人数应限定在8人以上为宜，不应规定股东人数的上限。
4?职工集体股、法人股、国家股不宜引入股份合作制企业。
《意见》规定，集体职工股是指股份合作制企业股本中为本企业职工共同所有的股份。职工集体股与职工个人股不同，它不列到每个职工的名下。
职工集体股的概念有产权不清之嫌：既然职工集体股是以本企业职工共有的财产折股或向本企业投资所形成的股份，就可以按份折成个人股。《意见》一方面认可职工集体股是本企业共有的股本，另一方面又否认集体所有的股本可以分列到职工名下，致使职工集体股含义不清，产权不明。职工集体股与职工个人股并存，必然形成股份合作制企业职工一方面对职工集体股共同拥有产权，另一方面职工又不能领受集体股的红利，而只能凭职工个人股进行分红的尴尬境地。改制后的企业再次发生产权不清的问题。
按照《意见》，国家股、法人股是国家、法人单位已经投入的资产折股或新增投资入股所形成的股份。应当认为，国家、法人单位已投入集体企业的资产在改制时可以由职工出资，采用买断国家、法人资产的形式明确企业的集体所有制产权，正如对国有小企业进行改制需要由股东买断国有资产的道理一样。如果职工没有能力买断国家、法人单位投入的资产，可以暂不进行改制。如果国家、法人单位确需投资于某个行业，可以依据《公司法》设立有限责任公司或股份有限公司，没有必要以投资或增资入股的形式对小企业进行改制。国家股、法人股、职工个人股并存于集体所有制的股份合作制企业中弊大于利。集体所有制企业可以采用股份合作制的组织形式，但决不是股权设置门类越多集体所有制企业的产权越清晰。集体所有制就是集体所有制，国家股、法人股的渗入，反而使集体所有制的股份合作制企业显得不伦不类。
同时，职工集体股、法人股、国家股的股东无法参与企业决策，不能按一人一票的方式行使表决权。
五、股份合作制企业股东的出资方式
股东一般应以货币出资，遇有特殊情况应允许股东以实物、工业产权等出资。以后者出资必须经过中介部门评估。
实践中出现了一些不规范的出资方式：
1?以劳务出资即劳动力股，是指在股份合作制企业中，股东除以货币、实物等出资以外，依据一定的标准将职工的劳动量折算成货币入股的出资方式。职工在领取工资的同时，还可以依据劳动力股收取分红。在现行法律中，只有合伙企业法允许劳务出资，主要原因是合伙企业属人合企业，受资合因素影响较小。合伙企业的合伙人对企业负无限连带清偿责任，合伙人以劳务出资不影响企业的偿债能力。股份合作制企业并非人合企业，资合因素对其影响较大。职工人数一般也多于合伙企业，职工个人劳动对企业获利能力的影响相对较小。股东以所持股份对企业承担有限责任。如果将劳务作为出资方式，还会影响企业的偿债能力。不宜将劳务出资作为股份合作制企业的出资方式。
2?以拖欠职工的工资出资即欠资股，是指企业将拖欠职工的工资作为职工的入股的出资方式。企业对职工所负的债务与对债权人所负的债务是相同的。企业对职工的负债转为新企业的实收资本，而对其他债权人的负债只能挂帐，侵犯了多数债权人的利益，是一种规避法律的违法行为。同时，以负债抵付注册资本，也是违反企业财务通则和会计准则的行为。
六、股份合作制企业的分配原则
企业实行按劳分配与按股分红相结合的分配原则。按劳分配应根据职工的劳动强度和劳动效率制订相应的工资标准，并在劳动法规定的幅度内浮动。按股分红应作到同股同利。企业根据经营情况，在留足法定公积金和公益金的基础上，在税后利润中提取一部分分配给持有股份的股东。不持有股份的职工只领取工资，不能分得红利。
七、股份合作制企业的机构设置
股份合作制企业实行股东大会制度。股东大会是企业的权力机构。企业所有的股东都是股东大会的成员。股东之间同股同权，每人享有一票的表决权。企业重大事项由股东大会决定。股份合作制企业不设职工代表大会。
股份合作制企业可以设立董事会，作为企业权力机构的执行机构，也是企业的日常决策机构。董事会的董事由股东大会选举产生。董事长是企业的法定代表人，由董事会选举产生。董事会可以聘任经理，经理负责董事会决议的执行。经理对董事会负责，董事会对股东大会负责。规模较小的企业可以不设董事会，由股东大会直接选举厂长或经理为法定代表人。
设立董事会的股份合作制企业可以设立监事会，监事会是企业的监督机构，负责对董事会、经理及其他管理人员的监督。监事由股东会选举产生，对股东大会负责。
八、设立股份合作制企业的程序
设立股份合作制企业有两种方式，即通过对原有的企业进行改组设立股份合作制企业和直接设立股份合作制企业。无论采用哪种设立方式，都必须经过以下程序：