浅谈县级警务改革和警力资源配置

池榕华 林书设　　卢有明


　　当前，我国正处在建立和完善社会主义市场经济体系，全面建设小康社会的关键时期，社会的政治、经济的发展举世瞩目，然而，从治安环境建设看 ：一方面市场经济负面效应所产生的治安问题在不断增多，另一方面市场经济对治安保障的需求也十分旺盛。 第一，政治安定需求。市场经济体制的建立，必然要求生产关系与之相适应，作为上层建筑的国家政权和执政党地位必须从多方面改革，才能与此相适应。而在上层建筑改革时期，政治上不稳定的因素大量增多，急需良好的治安环境来作保障，以用于维护国家政权的稳定和执政党地位的巩固。 第二，公共安全需求。市场经济活动使社会各方联系越来越紧密。任何一起刑事、治安案件或治安灾害事故都是对公共安全的一个重大威胁。 第三，产业运营安全需求。要求在生产经营过程中建立一种防爆炸、防诈骗、防贪贿、防盗窃、防抢劫、防经济纠纷、防火灾事故等全新的治安机制。 第四，生命财产安全需求。市场经济使社会总财富和个人财富急剧增长，保护个人财富和生命不受侵害的群体意愿比以往任何时候都强烈。经历过动乱的人们，倍加珍惜安定稳定，常言道：宁做太平鬼，不做动乱人。 第五，调节社会关系的需求。市场经济的发展，导致各种社会关系发生了重大变化，由此各种关系之间发生了一轮又一轮新的矛盾。理顺这些关系，解决这些矛盾用传统的政治手段、文化手段、行政手段已不能完全奏效，呼唤着治安手段的介入，用治安手段理顺和解决其他手段替代不了的社会关系和矛盾。所有这些，都要求我们要改革现有的司法体制，特别是直接影响社会稳定的治安管理和警务运行机制，加强治安管理，维护良好的社会秩序。
　　现有警务运行机制等方面存在的问题：一方面，随着改革的深入，人财物的大流动给犯罪分子异地作案、快速逃逸提供了条件，犯罪活动日益动态化、暴力化和恶性化，使公安机关侦查破案的时机稍纵即逝。另一方面，公安机关内部警种设立过多、分工过细，造成警种之间各自为政、互不干涉“内政”。在处理警务时，由于内部指挥系统不畅，不仅出警迟缓，而且常常产生警力交叉重叠现象，警力浪费不说，还在客观上导致推诿扯皮现象的发生，更谈不上形成合力了。传统的勤务管理模式遇到前所未有的挑战。从我县的情况看，尚存在以下几个突出问题：一是警力不足，警力比约为1：1750，低于全国平均水平1：1360。二是警员素质较低。一方面是正规法律科班出身少，另一方面工作任务重，培训计划未落实，特别是适应新形势需要的培训没落实，警员素质的提高达不到时代发展的要求。三是警力资源配置不合理，首先是机构设置上小而全，每个机构都有专人，占用很多警力，其次是体制上，沿用旧的体制，分地方公安、企业公安和林业公安等等，各隶属不同的主管部门，县公安局对警务掌握、使用和管理职权不清。最后是科学管理上缺乏统一的、高效的管理体制，造成有限的警力资源浪费。
　　改革警务制度，挖掘资源、合理配置警力的几点思考
　　(一)以人为本，政治建警。具有一定工作技能和高度政治责任心的民警，以及由此形成结构合理的民警队伍是决定警力的首要因素，在任何情况下，民警的素质都直接地影响着警力的变化。公安机关坚持政治建警既是党和人民的期望，也是新时期保持公安机关性质、坚定正确的政治方向、履行公安职责的根本保障和前提条件。政治建警，根本一条就是要用邓小平理论武装民警头脑，用江总书记“三个代表”的重要论述指导公安实践。理论上的清醒才能保持政治上的坚定。在学习理论的基础上，要不断增强政治上的坚定性、敏感性和鉴别力，保证党对公安工作的绝对领导，使公安机关始终忠于国家、忠于人民、忠于法律，并自觉遵循社会主义初级阶段的客观规律开展工作，真正成为党和人民信赖的人民民主专政的工具。政治建警最重要的一条是树立终身为警的观念，时时为警观念，就是无论何时、何地任何情况是警察就是要履行警察职责，无论是当班与否，职责范围内外与否，都要挺身而出，自觉履行职责，协助处理好各种事件与案件，处处树立警察的高大形象，以高度的责任心和政治责任感赢得党和人民的信赖。
　　(二)严把“入口”，畅通“出口”。长期以来，“入口”把关不严是造成民警的基本素质特别是文化素质偏低的一个主要因素。当然这有着各种各样的历史原因，解决的办法是抓住市场经济条件下人才市场活跃的有力时机，严格依照《中华人民共和国人民警察法》及国家公务员制度的有关规定，采取公开考试、公开招收等措施强化“入口”的规范性和制约机制。同时，对队伍中一些不能胜任公安工作，屡屡违纪违规给公安事业造成严重后果的“害群之马”，要依照有关管理条例，清退出公安队伍，以维护法律法规的权威性，保证队伍的纯洁。
　　(三)、强化培训、提高素质。公安教育内容广泛，基层公安机关应从实际出发，抓住符合实战需求的教育重点，本着缺什么补什么的原则，强化民警知识“充电”，提高民警的综合素质。尤其是县级公安机关，没有自己专门的教育培训组织机构，只能依靠上级公安部门一年有限的几次、有限的几个名额参加培训，工作一忙，还会受到冲击。这样长期不“充电”，知识得不到更新，专业技能得不到提高，民警的素质实际上就是在下降。应当结合实际，积极为民警的再教育创造条件，较为系统地定期组织民警轮训。同时，要加大交流轮岗力度，培养一专多能的公安干警，以适应新形势对公安干警提出的新要求。
　　(四)、从严治警，从优待警。抓好公安队伍领导班子建设，是充分发挥警力资源效应的关键。从严治长，首要的是发挥党委班子的核心领导作用。党委班子要时时刻刻警醒自己，发挥模范标杆作用，以自己的言行举止激励民警。其次是要抓好中层领导班子建设。在从严治警的同时，还不应忘记从优待警。“从严治警一本书，从优待警一句话”已越来越成为队伍难于管理的突出问题。政治上，要关心重视民警的进步，提拔任用，评先评优，要重实绩，重公认，不主观臆断；工作上，要想方设法为民警提供宽松环境，帮助解决工作中遇到的困难，缓解工作压力；生活上，要提倡用家庭式的关爱温暖人，采取一些切实可行的措施，帮助民警解决后顾之忧；在方法上，要与民警平等相处，民警最欢迎的还是领导以平常的姿态与民警交心谈心，架起理解的桥梁。
　　(五)资源重组，科学决策。精简专业部门，充实综合部门。尽快建立一个高效灵敏、指挥畅通、一呼百应的整体联动机制，改革现行的公安管理体制，实现资源重组，这既是警力资源开发的需要，更是从制度上保证优秀警察脱颖而出，实现一警多能，综合开发警力资源之所需。要防止民警充实基层后再次出现机关化倾向，变“坐堂接诊”为“外出巡诊”，提高街头的见警度。基层实战单位推行弹性工作制、二班制和夜班制等勤务模式，在城区派出所取消了双休日集中休假制度，民警周二至周日轮流休息，解决“群众休息我休息，群众上班我上班”的机关化问题。白天，社区民警结合社区巡逻开展走访、入户调查、安全检查、整改隐患。夜间，进行入户调查走访发动群众，组织治安志愿者义务值勤，带领保安联防队员开展社区巡逻防范和盘查检查。
　　1、精简内设机构，规范警种职能。分工过细，职能交叉，层次不清是县级公安机关机构设置的突出问题。目前，县级公安机关内设的科室所队多达15个以上，几乎与省、市级一一对应。警种多，有的警种机构建制又高于其它部门，这种状况常造成指挥协调不力，部门与部门之间相互扯皮，也不利于将警力向一线倾斜。县级公安机关的机构设置应突出战斗实体的需求，改变分工过细、警种过多的现状。无需讲究上下对口，将职能重叠的部门合并，减少警种，彻底改变“小而全”的做法，将合并后的富余警力充实到基层一线，增强实战能力。其次是要规范各警种的职能。职责清晰可使警力资源合理操作。《人民警察法》明确了公安机关职责的14个方面，这是从法律上对人民警察职责的确认。必须依照警察法的规定，明确各种职责，相应地配置、开发警力资源。再次是建立相对集中的警务联动区，如在乡镇建立中心派出所等，合理配置警力，调剂警力资源。最后要建立以块为主的警务指挥机制，对所有警务资源实行以块为主，统一收编，统一使用，改革现有的隶属关系不合理的状况。
2、改革人事制度。调动民警的积极性，建立以绩效考评为主要内容的激励机制，用一定的标准去评估民警个体的绩效，并将评估结果作为民警提升、晋级、加薪、奖励换岗的依据，开展岗位竞争，可以促使每一个民警产生压力和动力，由此推动公安机关内部警力的合理、有序流动，形成合理的结构组合，进一步激发民警的积极性和创造性，使警力资源处于最佳状态。
3、落实责任制。进一步理顺实战指挥、整体联动机制，专门规范分级处警制度和工作职责，明确由“110”负责统一指挥调度点线面上的各股防控力量，有权指令开展全县或区域范围的警情处置和围堵追缉工作。在具体工作中，将刑事、治安案件，交通、火灾事故等各类警情定级，明确规定根据警情大小和紧急程度，分别由对应级别的领导亲赴现场指挥处置。由局领导到场处置的警情，涉案地派出所、交巡警大队和局有关科队的领导要同时到场。其他一般警情由各警种的相关民警承担处警责任。 建立以派出所为单位划分防控工作责任区，绘制派出所的防控作战图，实行挂图作战；把派出所、交巡警、刑侦、治安等警种和机关挂钩部门警力、社会防范力量统一纳入责任区，根据属地管理与业务主管相结合的原则分别承担防控责任。各个警种和每个民警在责任区内既担共同责任，又负单独责任。
　　(六)综合治理，群防群治。群众路线，群众工作是公安建设的优良传统，也是弥补公安自身警力不足，开发警力资源的另一有效途径。市场经济条件下解决社会治安问题总的对策是：在“两手抓，两手都要硬”的战略方针指引下，以专门机关与群众路线相结合的历史经验为基础，遵循社会治安综合治理的基本方针，贯彻执行“打防并举，标本兼治，重在治本”的工作原则，在各级党委和政府的统一领导下，各部门齐抓共管，各司其职，运用政治的、经济的、行政的、法律的、文化的、教育的、技术的等多种手段，融打、防、教、管、建、改为一体，形成严密有序的预防犯罪体系，以达到最大限度的控防犯罪和减少犯罪，实现社会长治久安的目的。 走群众路线，首先要树立良好的公安队伍形象。没有好的形象，是得不到人民群众的拥护、支持和爱戴的。其次是要坚持社会治安综合治理的方针，充分发挥准治安力量，如治保干部、联防队伍、企事业保安组织的作用，建立起群防群治的社会大治安防范格局。近年来，基层群防群治组织作用严重弱化，有的已名存实亡，这固然有经济利益的因素，但与公安机关放松了监督管理不无关系。要改变这一状况，就必须使各个社会组织和广大群众认清安全利益与经济利益的关系，必须进一步加强对群防群治组织的管理和指导，使之真正成为维护社会治安的一支值得信赖的力量，从而最大范围地延伸警力空间。
　　(七)保障经费，科技强警。科技不仅是第一生产力，还是公安机关第一战斗力。现代高科技的运用，可以大大解放警力，提高警务工作效率。在现代社会，开展各项工作都离不开科技的武装，开发警力资源更加离不开科技手段。从目前情况看，整个公安系统科技意识仍很淡薄，对民警科普知识的教育基本处于空白或不自觉状态。用高科技的设备、装备武装民警，增大高科技的投入外，更主要的是要强化科技是第一生产力的观念，抓好科技知识的普及教育，以适应日新月异的科技时代要求，这也是今后开发警力资源增强警力的最大空间。

(作者池榕华系大田县公安局副政委 林书设系大田县委政法委副主任科员　　　卢有明系大田县公安局办公室主任)


财政部


支援欠发达地区财政周转金管理办法
1994年6月28日，财政部

第一章 总 则
第一条 为进一步加强对支援欠发达地区财政周转金（以下简称周转金）的管理，完善周转金有偿使用管理的机制，提高周转金的使用效益，更有效地支持老少边穷地区发展经济、培养财源、增加财政收入，特制订本办法。
第二条 本办法所指支援欠发达地区财政周转金特指以下四项财政周转金：
一、预算扶贫基金；
二、发展资金有偿使用部分；
三、温饱基金；
四、边境建设事业补助费有偿使用部分。
第三条 周转金是国家财政为支援经济欠发达地区的经济发展而设置的有偿投放、定期收回、周转使用的专项基金。任何部门和单位不得改变其性质与用途。
第四条 支援欠发达地区周转金属财政性质资金，由各级财政预算管理部门负责使用、管理。
第五条 周转金的使用必须遵循以下原则：
一、贯彻国家支持老少边穷地区经济发展的方针政策；
二、有利于发展老少边穷地区商品生产，涵养财源，增加人民群众和地方财政收入，兼顾经济效益与社会效益；
三、按项目投放，择优扶持。重点支持符合国家产业政策、立足当地资源、将资源优势转化为商品优势的开发性生产项目；覆盖面大、富民富县、可带动千家万户脱贫致富的龙头项目；投资少、见效快、效益好的生产性项目。
四、实行有偿使用，坚持有借有还，保证资金的完整收回和周转使用。

第二章 资金来源和资金运用
第六条 周转金的来源：
一、财政预算安排的资金；
二、收取的银行存款利息；
三、收取的资金占用费、逾期资金占用费；
四、其它用于支援欠发达地区的有偿使用资金。
第七条 周转金的使用对象是老少边穷地区，主要是国家确定的贫困县和省人民政府确定的贫困县。
第八条 周转金主要用于老少边穷地区的种植业、养殖业、加工工业项目；与扶贫有直接联系或增加县级财政收入的县、乡办企业及其技术改造项目；以扶贫为主的其他项目。
第九条 周转金使用期限根据项目的建设期限和项目实现效益的时间确定。一般为1至3年，最长不超过5年。借用中央财政资金最长不超过三年。

第三章 占用费的收取和管理
第十条 对使用周转金的单位要收取资金占用费。周转金的占用费费率本着优惠、低率、区别行业的原则设置。主要费率如下：
一、种植业、养殖业项目与开发资源项目年率2％；
二、与种养业有关的加工工业、县乡办企业项目年率3％；
三、发达地区与老少边穷地区协作举办的生产性项目借用中央财政的周转金，年率4％。
第十一条 周转金的资金占用费在项目借款到期时，同本金一同归还，费随本清。对逾期不能归还的资金加收年率10％的逾期占用费。
第十二条 地方财政收取的资金占用费和逾期资金占用费，扣除必要的业务费后，其余全部转作周转金的本金。用于业务费方面的支出，一般不得超过占用费的10％，具体比例由省区财政部门结合本地情况确定。中央财政收取的资金占用费和逾期资金占用费全部转作周转金的本金，不得挪作他用。
第十三条 对借用中央财政周转金的占用费率，各部门、各地方不得以任何名义提高。

第四章 管理与监督
第十四条 各级财政部门要按照本办法的要求，对周转金实行项目管理。
第十五条 中央财政设立的支援欠发达地区财政周转金由各省（区）财政部门承借承还，进行使用和管理。
第十六条 使用周转金的地方向上级财政部门申报项目，必须附送项目可行性报告和项目立项报告。
第十七条 周转金和扶持项目的申报和审批应严格按程序逐级完成，不得越级申报和审批。
第十八条 扶持项目选择和资金的安排，要由集体讨论提出意见，报主管领导同志审定，并按规定签订合同，明确各方责任。
第十九条 上级财政部门对下级财政部门的周转金的使用进行监督和管理，发现资金使用不当或被挪用，上级财政部门有权单方面终止合同并抽回已拨付的资金。
第二十条 由于市场变动或其他不可抗拒原因造成周转金投放的项目需要变更的，按资金管理权限报上级财政部门审批同意后方可变更。
第二十一条 加强周转金的回收工作。下级财政部门应将到期借款及时归还上级财政部门，并附送还款凭证。逾期三个月不归还借款的，将扣减发展资金或其他财政专款。
第二十二条 建立完善资金使用反馈制度。半年和年度结束后二个月，各地应书面报送上年度资金使用效益和项目建设进展情况，作为下年度借用资金的依据。
第二十三条 各级财政部门对周转金的使用必须实行跟踪监督，定期进行检查。对于以权谋私和违反财经纪律的行为应予严肃处理。
第二十四条 各级财政部门对周转金应有专人进行管理，并按规定进行核算。

第五章 附 则
第二十五条 新增发展资金、温饱基金使用管理的有关规定，凡本办法未涉及的部分，均按（1992）财地字第127号和国家民委、财政部民委（经）字〔1990〕第317号文件执行。
第二十六条 各地可根据本办法规定的原则，结合本地的实际情况制订实施细则，并报财政部备案。
第二十七条 本办法由财政部负责解释。
第二十八条 本办法自颁布之日起执行。