非诉执行案件程序之完善

叶启龙


《行政诉讼法》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的，行政机关可以申请人民法院强制执行，或者依法强制执行。”该条规定确立了我国行政强制执行制度的基本格局，即，具体行政行为原则上由行政机关申请人民法院强制执行；只有在法律、法规有特别授权时，行政机关才享有自行强制执行的权力。司法实践中，人民法院受理、审查、执行行政机关具体行政行为的行为习惯被称为“非诉执行”。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》以下简称《解释》，根据《行政诉讼法》第六十六条规定，对非诉执行案件的申请、审查、执行等作了更为具体、明确的规定。但在司法实践中却出现许多问题，笔者拟从剖析现行非诉执行案件问题的原因入手刍议完善非诉执行案件程序。
一、当前非诉执行存在的问题
1、非诉行政执行案件的审查
《若干解释》第九十三条规定，人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为，应当在30日内由行政审判庭组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，并就是否准予强制执行作出裁定。对该条如何理解认识不一。特别是准予强制执行裁定书与执行通知书哪个先下发，更是模糊不清。一种观点认为，合议庭对行政机关申请的非诉行政执行案件进行审查，对符合合法性要求的具体行政行为，作出准予强制执行裁定，下发给行政机关和被执行人后，再转入执行程序，向被执行人下发执行通知书。对不符合条件的，作出不准予强制执行裁定，不再予以执行。另一种观点认为，人民法院受理行政机关的执行申请后，有30日的审查期限，可以先向被执行人发出执行通知书，被执行人对具体行政行为无异议，自觉履行，则不需作出强制执行的裁定，反之，接到人民法院的执行通知后，仍不履行的或提出异议的，合议庭再进行审查，认为符合执行条件的，作出准予强制执行的裁定；对于具体行政行为明显缺乏事实根据、法律依据及其他明显违法并损害被执行人合法权益的，则裁定不准予执行。笔者认为后一种观点较为可行。因为行政庭受理行政机关的申请后，应在30日内组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查，既要审查，就须通知执行的双方了解情况，单纯看行政机关的卷宗是审不清的，也容易作出错误裁定。执行与审查不能截然分开。对准予强制执行裁定的下发一定要慎之又慎。另外，根据民事诉讼法及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定（试行）》的有关规定，人民法院决定受理执行案件（含非诉行政执行）后，应当在3日内向被执行人发出执行通知书，而《若干解释》规定是否准予强制执行裁定应在案件受理后的30日内作出，由于行政诉讼法及《若干解释》不完善，可以参照民事诉讼的有关规定，这也可以从侧面说明，执行通知应在裁定之前发生，若被执行人提出异议，也可以为案件的审查提供参考，避免作出错误裁定。
2、申请人民法院执行的时间把握问题
行政处罚法第四十五条规定：“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的，行政处罚不停止执行，法律另有规定的除外。”此外，行政复议法、行政诉讼法也规定了在复议和诉讼期间，除几种特殊情况外，不停止具体行政行为的执行。据此，一些行政机关认为，只要具体行政行为作出并送达后，即使申请复议和起诉期限未满，也可以立即申请人民法院执行，因为即使相对人复议或起诉了，也不停止对具体行政行为的执行。还有一些行政机关认为，具体行政行为作出并送达后，超过15日当事人未起诉即可申请人民法院执行，因为《若干解释》第八十八条规定，行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为，应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。而法定起诉期限一般是15日，故15日过后当事人未起诉的即可申请人民法院执行。笔者认为，这两种理解都存在片面性。行政复议法实施后，行政相对人申请复议的期限一般为60日，因而造成了复议与起诉期限的不同步，也造成了对法定起诉期限的两种理解，一种观点认为只有15日，当事人超过15日未起诉即丧失诉权，此时法定起诉期限已届满，行政机关即可申请人民法院强制执行。另一种观点认为，由于复议期限一般是60日，即使当事人在15日内未起诉暂时丧失了诉权，但仍有复议权，当事人可以通过复议后又重新取得了诉权，法定起诉期限仍未超过。故法定起诉期限的届满应随着申请复议期限的届满而届满，甚至比复议期限更长，而不应片面理解为15日或60日。笔者同意后一种观点。在法定的申请复议或起诉的期限内，当事人依法行使了申请复议权和诉权。那么，不仅要等法定起诉期限届满，还要等最终的法律文书生效后，行政机关才能在180日内申请人民法院强制执行。据此，笔者建议，将《若干解释》第八十八条中的“法定起诉期限届满之日”修改为“法定申请复议、起诉期限届满且具体行政行为生效之日”，便于更好地理解与执行。
3、关于非诉行政行为的先予执行问题
随着行政复议法的实施，几年来，行政机关已逐渐接受了较长的60日的申请复议期限，待复议期满后当事人既未复议、起诉又不履行的，再申请人民法院强制执行。但也有一些行政机关由于管理对象的特殊性，总感到两个月的申请复议期限过长，且复议后当事人还可以起诉、上诉，一整套程序下来，等个体行政行为生效已一年有余。进入执行程序后，被执行人早已人去屋空，有时甚至两个月的申请复议期限未满就出现此类情况。而实践中也确有一些短期的被管理对象钻法律空子，与行政机关玩时间上的游戏，弄得行政机关无计可施。因此，一些行政机关在申请复议期限未满的情况下，参照《若干解释》第九十四条的规定，申请人民法院先予执行，有的法院也据此予以受理并裁定予以执行。笔者认为，这种做法是错误的。首先，非诉行政行为申请法院先予执行没有法律依据。《若干解释》第九十四条明确了先予执行的前提是在诉讼过程中，行政诉讼的提起是先予执行的前提，但也不必然产生先予执行的法律后果，而非诉行政行为不适用此条解释，因为行政诉讼的提起完全取决于行政相对人。参照民事诉讼法及相关解释，也找不到非诉行政行为可以先予执行的法律依据。这就是说，非诉行政行为的先予执行无法可依。其次，《若干解释》第八十六条规定，行政机关根据行政诉讼法第六十六条的规定申请执行其具体行政行为，应当具备的条件之一即具体行政行为已经生效并具有可执行内容。何为生效，即具体行政行为已处于一种稳定的不可更改状态，当事人除履行外别无选择。如果起诉或申请复议期限未满，此时的具体行政行为尚不稳定，还可能随着当事人申请复议或起诉而被撤销、变更，如果此时人民法院依据行政机关的申请先予执行，采取了强制执行措施，从程序上剥夺了行政相对人依法享有的复议、起诉的权利，从实体上侵犯了行政相对人的人身权、财产权。另外，人民法院的提前介入，容易造成当事人对复议、起诉失去信心，不利于充分保护行政相对人的合法权益。人民法院在没有法律依据的情况下先予执行，万一执行错误，还要承担国家赔偿的法律后果。对于非诉行政行为，行政机关有充分理由认为被执行人可能逃避执行的，申请人民法院先予执行，经审理符合《若干解释》第九十二条规定情况的，可以告知行政机关申请财产保全措施，若行政机关坚持先予执行，依据《若干解释》第九十五条第（三）项规定，人民法院应当裁定不准予执行。
二、完善非诉执行案件程序的必要性
1、行政非诉执行案件不同于申请执行生效民事、行政裁判文书的案件。申请执行生效的民事、行政裁判，因为经过较为严谨的庭审程序，裁决的内容准确性、稳定性相对较高，生效的裁决具有确定的执行力，因此申请执行生效的民事、行政裁判文书的案件可直接进入强制执行阶段，不需再做审查。而行政非诉执行案件，申请执行的行政行为尚需确认其效力，有待法院的进一步审查。行政非诉执行案件，类似启动了一次诉讼程序，申请执行的行政行为仅仅是执行标的，法院执行的依据是作出的强制执行裁定。这一过程中，申请执行的行政行为接受与行政诉讼基本相同的合法性审查，准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为合法的裁判，然后才是实际强制执行阶段。现行立、审、执分离的审理模式适用于非诉执行案件，也说明了这类案件不同于执行生效裁决文书的案件，更具有完整诉讼程序的特点。
2、行政非诉执行案件的特殊之处决定了执行程序应当有别于申请执行生效民事或行政裁决的案件。既然行政非诉执行案件具有完整的诉讼程序的特点，就应当吸收诉讼机理，有一个类似民事、行政诉讼审理案件的程序。具体而言，申请人提出的执行申请副本应当及时送达被申请执行人，告知其享有提出回避、提出异议的权利，并将需要审查的行政行为是否合法的事项向被申请人作出说明；对个别争议较大的申请行政非诉执行的案件，可以通过举行听证的形式，运用证据规则，查明具体行政行为是否具备强制执行的法定条件；在文书送达等事项的分工上与现在诉讼案件没有差别。考虑到非诉执行案件主要针对行政行为的执行，毕竟具有“非诉”性质，程序设计上不宜照搬诉讼程序，在有利查明案件事实的基础上，当简则简。
3、通过完善准予强制裁定作出前的程序，有利于提高准予强制执行裁定的准确性、稳定性，不仅便于查明被申请人是否有复议或起诉的情形，而且有利于明确申请执行的行政行为是否合法，被申请人是否为行政行为的义务人等须审查的内容。经过裁定之前的程序，增大了案件裁定的透明度，维护了当事人的合法权益，作出的裁定使被申请人心理上的抵触情绪得以缓解，甚至在裁定前自动履行，达到及时、准确执结的效果。
4、目前的行政非诉执行案件，准予强制执行的裁定主要是在通过书面方式审查申请执行的行政行为的合法性后作出的，而且缺乏必要的程序保障，往往仅凭申请人一家之言即下裁定，这样做是没有认识到行政非诉案件的特殊性，降低了裁定的稳定性。加强准予强制执行裁定人作出前的程序措施，使作出的裁定具有生效裁定的应有意义，而不是只作为办理非诉执行案件一个手续，对于规范行政非诉执行案件和提高准予强制执行裁定的稳定性、权威性都是必要的。
三、完善非诉执行案件程序
1、确立非诉执行案件申请原则，严格把关
人民法院审查非诉执行行政案件，应遵循以下原则：（1）坚持依法对申请执行的具体行政行为的合法性进行适度审查的原则；（2）坚持合议制的原则；（3）坚持以生效的有执行内容的行政法律文书为依据的原则；（4）坚持说服教育促使行政相对人自动履行与强制执行相结合的原则。
2、严格书面审查，要求行政机关提交相关材料，从书面上把好关。行政机关申请执行行政案件，应提交如下材料：（1）强制执行申请书；（2）据以执行的生效的行政法律文书；（3）作出具体行政行为的事实和法律规范依据；（4）被执行人的财产状况；（5）人民法院认为应当提交的其他材料。公民、法人或者其他组织申请人民法院强制执行的，可以申请人民法院向作出裁决的行政机关调取有关材料。外国人、无国籍人或者外国组织申请强制执行的，应当提交中文强制执行申请书。行政机关必须提供的强制执行申请材料不齐全，但符合其他受理条件，人民法院应当要求行政机关在指定期限内补正；行政机关在指定期限内无正当理由不予补正的，人民法院裁定不予受理。
3、推行听证制度，对下列五种情形人民法院应举行听证，（1）案件有重大影响的；（2）执行后果无法补救的；（3）案外人提出异议且人民法院（或合议庭）认为有必要的；（4）被申请人提出申请，且人民法院（或合议庭）认为有必要的（5）人民法院认为可以进行听证的其他情形。与具体行政行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织要求参与听证程序的，人民法院应予准许。




天津市政府


批转市劳动局拟订的《天津市实施〈全民所有制企业临时工管理暂行规定〉细则》的通知
天津市政府



各区、县人民政府，各委、局，各直属单位：
市人民政府同意市劳动局拟订的《天津市实施〈全民所有制企业临时工管理暂行规定〉细则》，现转发给你们，望遵照执行。

天津市实施《全民所有制企业临时工管理暂行规定》细则
第一条 为了加强对我市城乡劳动力的统筹管理，扩大城镇待业人员就业门路，促进生产发展，维护社会安定，保障临时工的合法权益，根据国务院《全民所有制企业临时工管理暂行规定》，制定实施细则。
第二条 凡本市企业、事业、机关、团体和驻津单位（以下统称单位）因临时性、季节性生产、工作需要，以临时工、农民工、劳务工、季节工等各种名义使用的一年以内的人员，统一称为临时工。招收临时工要在上级下达的劳动工资计划内，向单位所在区、县劳动局申报。
第三条 单位需要临时工时，应首先从内部富余人员中调剂解决；确需从社会招征的，原则上应在城镇待业人员中招收，一般不得招用农村劳动力；城镇待业人员不能满足的个别工种，经劳动部门审查批准，方可从农村招用，但必须坚持先本地后外地的原则，严格控制使用外省农村劳
动力。
第四条 单位确需从农村招用临时工时，区、县劳动局可以先从本地区的农村劳动力中解决，本市农村劳动力如不能满足单位临时用工需要，确需从外省区招用农村劳动力的，须报经市劳动局批准后方可招收。
第五条 各单位必须严格执行市劳动局《关于清理压缩计划外用工和加强临时性用工管理工作的通知》（津劳计〔1989〕467号）的规定，凡使用外省市成建制的农民建筑承包队，必须经市建委审查批准；凡使用本市郊县成建制的农民建筑承包队，必须经市建委和农委审查批准
。
第六条 单位招用的临时工，属城镇待业人员的，实行《临时工劳动手册》制度；属农村劳动力（包括外省区）的，实行《农民临时务工许可证》制度。
《临时工劳动手册》，由区、县劳动局在单位办理招用临时工时发放；《农民临时务工许可证》，在市劳动局统一安排下，由用工单位所在区、县劳动局凭审定批准的劳动合同发放。
《临时工劳动手册》和《农民临时务工许可证》，由市劳动局统一印制。
第七条 市、区、县，街、镇三级劳动行政部门，应切实加强城乡劳动力统筹协调管理。
市劳动局负责对全市城乡劳动力的宏观调控和统筹指导；区、县劳动局负责单位临时用工的组织实施，掌握劳动力的供求信息，组织多层次、多形式的劳务市场，保证用工单位需要；街、镇劳动服务公司负责掌握本地区劳动力资源情况，办理临时用工手续。
第八条 劳动行政部门组织的临时工招收工作，要按照市人民政府《批转市劳动局〈关于天津市各级劳动服务公司有关问题的意见〉的通知》（津政发〔1983〕62号）的规定，实行有偿服务。单位从城镇待业人员中招用临时工，应缴纳临时工报酬5—8％的手续费；从农村劳动
力中招用临时工，应缴纳临时工报酬10—15％的管理费。收取的费用由劳动行政部门实行统一管理，单独核算，任何单位和个人均不得抽调和挪作它用。
第九条 单位招用临时工，必须签订劳动合同（合同式样另发）。劳动合同应按照平等自愿、协商一致的原则签订，劳动合同要根据国家有关规定明确双方的责任、权利和义务，劳动合同经区、县劳动局审查核准后，双方必须严格执行。劳动合同终止或续订都必须报审批部门，否则无
效。
第十条 临时工工资待遇可采取承包、计件或计时多种形式解决。工资报酬水平参照本单位同工种、同等条件的固定工或合同制工人，具体标准由用人企业与临时工本人协商确定。
第十一条 单位支付给临时工的工资，应纳入工资总额计划，列入《工资基金管理手册》，由开户银行凭劳动行政部门审定的劳动合同监督支付。
第十二条 临时工在单位工作期间因工死亡和因工负伤的，其待遇依照国务院《全民所有制企业临时工管理暂行规定》执行。临时工因工负伤，医疗终结后部分丧失劳动能力的，在合同期满后，视其伤残程度，单位可一次性付给相当于临时工本人六至十二个月标准工资的因工致残抚恤
费。
第十三条 临时工患病或非因工负伤，停工医疗期限按其在本单位工作时间确定，最长不超过三个月。在医疗期内，其医疗待遇与合同制工人相同。伤病假期间不发工资，单位可酌情发给生活补助费。伤病痊愈，但不能继续从事原工作，或医疗期满尚未痊愈的，应予解除劳动合同。对
使用期限在半年以上，医疗期满尚未痊愈被解除劳动合同的，单位一次发给二至四个月本人标准工资的医疗补助费。对因病或非因工死亡的，由单位发给丧葬补助费，标准为劳动合同制工人的90％，其供养直系亲属救济费标准为：供养一人者，为死者生前三个月的标准工资；供养二人者
，为死者生前四个半月的标准工资。供养三人及三人以上者，为死者生前六个月的标准工资。并按有关规定一次性分别增发一个半月、二个半月、三个月的副食品价格补贴。
第十四条 单位从城镇招用的临时工，实行社会养老保险制度。养老保险基金的缴纳标准与合同制工人相同。具体办法由市劳动局另行制定。
第十五条 城镇待业人员做临时工，凡经劳动行政部门办理用工手续，并按规定标准缴纳养老保险基金的，其缴纳养老保险基金年限可合并计算。
第十六条 临时工必须经过安全教育后方可上岗。对从事起重工、电工、焊工、司炉工等特种工种作业的，还需进行专业技能培训，取得专业证后方可使用。有毒、有害和危险性较大的作业场所使用临时工，必须根据岗位特点采取有效的防护措施。
单位招用临时工，必须遵守国家有关劳动保护的规定。
第十七条 区、县劳动行政部门要加强监督检查，对未经批准擅自使用临时工的单位，区、县劳动局有权制止和处罚，视其情节轻重可处以单位擅自使用临时工工资总额50—100％的罚款，罚款的50％上缴同级财政，余额作为劳动部门就业管理经费。
第十八条 本市集体所有制单位（包括街办、校办企业等）招用临时工，参照本细则执行。乡镇企业招用外省农村劳动力的，也必须按本细则第四条有关规定办理。
第十九条 本细则自发布之日起施行，过去有关临时工使用和管理的规定与本细则有抵触的，以本细则为准。
第二十条 本细则由市劳动局负责解释。



1989年12月20日