大连市食品放心工程实施办法
辽宁省大连市人民政府
大连市人民政府令
第１０号
《大连市食品放心工程实施办法》业经２０００年１０月１２日大连市人民政府第２３次常务会议通过，现予发布施行。
代市长 李永金
二０００年十月十八日
大连市食品放心工程实施办法
第一条 为加强食品生产和销售的卫生、质量管理，推进食品放心工程的实施，保护人民身体健康，提高人民生活水平和质量，根据国家和省有关规定，制定本办法。
第二条 本办法所称食品放心工程，是指政府有关主管机关通过对食品生产和流通环节进行整顿和规范管理，使其食品的生产和销售在质量上、卫生上达到国家规定的标准，让消费者放心的工程。
第三条 在大连市中山区、西岗区、沙河口区、甘井子区（不含农村部分，以下简称市内四区）从事各种主食制品、鲜冻肉品、熟肉制品、豆制品、调味品、鲜奶制品及其他与人民生活密切相关的主副食品生产、销售的单位和个人，均应遵守本办法。
第四条 大连市食品放心工程领导小组（以下简称领导小组），负责对全市食品放心工程的领导和统筹规划。组织协调商委、经委、卫生局、技术监督局、工商局、公安局等部门，共同做好食品放心工程的实施工作。
领导小组办公室设在商委，负责日常具体工作。
第五条 食品放心工程实行《大连市食品生产、经营企业及产品目录》（以下简称《企业、产品目录》）制度。
生产、经营本办法第三条所列食品的企业（含厂、点、柜台，下同），符合下列条件的，可以列入《企业、产品目录》；
（一）依法取得生产、经营食品所需的各种卫生、质量等许可证和营业执照；
（二）有产品标准（国际标准、国家标准或技术监督部门批准的企业标准）；
（三）有完善、合理的工艺流程和操作规程；
（四）具备包装、分装条件的产品应包装、分装；
（五）其他应具备的条件。
第六条 食品生产、经营企业申请列入《企业、产品目录》，应由其法定代表人或负责人持有关证照、产品标准、工艺流程、操作规程等有关材料（其中食品生产企业还须报送生产食品的样品），向领导小组办公室提出，申请。 领导小组办公室应在接到全部申请材料之日起１５个工作日内审核完毕，对符合规定条件的，于以登记并列入《企业、产品目录》；不符合规定条件的，不予登记并说明理由。
外省、市生产的属于本办法第三条所列食品在本市销售的，应按上款规定申报登记列入《企业、产品目录》。
第七条 《企业、产品目录》由领导小组办公室通过新闻媒体向社会公布，并印发到食品批发、零售单位。
第八条 领导小组办公室对《企业、产品目录》应每年复核一次，并加强日常监督检查。经复核或日常检查不合格的，责令其限期整改；逾期仍不合格的，将其从《企业、产品目录》中撤销，并向社会公布。
第九条 已经从事食品生产、经营的企业和个人，其《企业、产品目录》的登记工作自本办法发布施行之日起６个月内完成。
新开办的食品生产、经营企业的《企业、产品目录》登记工作，要在领取营业执照之日起３个月内办理。
第十条 食品生产、经营企业被列入《企业、产品目录》的，可按领导小组办公室的规定，使用列入《企业、产品目录》的证书并进行宣传。
任何单位和个人不得冒用列入《企业、产品目录》的证书。
第十一条 食品生产企业应讲究卫生、文明生产，并逐步采用先进设备，不断提高产品质量。生产的食品应有专门盛装器具和专业运输车辆，并定期清洗消毒。
第十二条 单位和个人批发、零售本办法第三条所列食品，应是被列入《企业、产品目录》的食品。
第十三条 生产、经营食品的企业和个人，应在其生产、经营场所的显著位置悬挂或张贴《企业、产品目录》的证书，便于识别。
第十四条 销售食品的单位和个人，应按环保、卫生要求改进经营设施和经营环境，提高卫生水平，防止食品销售中的二次污染。零售的食品必须摆放在柜台内销售。
第十五条 领导小组要将生产有规模、市场有影响、经营有特色、消费有信誉的放心食品生产、经营企业，作为食品放心工程的典型示范企业。要开发带有地方特色、具有较强市场竞争实力，深受消费者欢迎的放心食品，推出、宣传其产品品牌。
第十六条 本办法实施后，领导小组办公室要组织有关部门，对食品生产、经营企业和个人进行整顿。对不符合规范条件的，要责令其限期整改；达到规定标准的，经申报为其列入《企业、产品目录》。不整改或经整改达不到规范条件的，不允许列入《企业、产品目录》；整顿中发现无证或违法经营的，一律取缔。
第十七条 认真执行本办法，在实施食品放心工程中做出显著成绩的单位和个人，由各级政府或领导小组给予表扬和奖励。
第十八条 违反本办法，有下列行为之一的，由领导小组组织有关部门销毁食品，并由商品流通主管部门处违法所得３倍以内（最高不超过３万元）罚款，无违法所得的处１万元以下罚款：
（一）生产、销售未被列入《企业、产品目录》食品的；
（二）采用虚假材料骗取列入《企业、产品目录》登记或冒充列入《企业、产品目录》食品的；
第十九条 违反本办法涉及其他行政管理机关权限的，由有关行政管理机关依法处理；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十条 实施行政处罚，应严格按照《中华人民共和国行政处罚法》规定的程序执行；实施罚款处罚，应使用财政部门统一印制的罚款票据，罚款全部上交财政。
第二十一条 领导小组办公室及其工作人员应认真履行职责，秉公执法。对滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级主管部门或所在单位给予行政处分；给当事人造成经济损失的，应依法赔偿；构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第二十二条 甘井子区农村部分、旅顺口区、金州区、经济技术开发区、金石滩国家旅游度假区和县（市）食品放心工程的实施，参照本办法执行。
第二十三条 本办法由市食品放心工程领导小组办公室负责解释。
第二十四条 本办法自发布之日起施行。
摘要：行政不作为是指行政机关在法定期限或合理的期间内未履行其法定职责，对行政相对人不给予答复或未作出任何行为。我国《行政诉讼法》对于举证责任方面的规定，仅限于行政机关的作为行为，而对于行政机关的不作为行为法律没有明确规定，这就给人民法院审理行政不作为案件带来了很多困惑。
关键词：行政不作为 举证责任 分配
所谓举证责任是指承担证明责任的当事人提供和运用证据，支持自己的主张，证明自己的主张是成立的，否则将承担败诉的不利后果。在诉讼中，当事人都会向法庭提交各种证据，以支持自己的主张，承担举证责任的当事人如果不能证明自己所主张的事实，而对方当事人所主张的事实即使没有达到确信程度，只要能阻碍承担举证责任当事人的证明，使案件事实陷入真伪不明的状态，就能达到证明的目的。所以，举证责任总和败诉风险相联系。
按照行政诉讼举证责任的一般原理，被告对其作出的具体行政行为的合法性负举证责任，必须提供其作出具体行政行为的事实证据和法律依据，以说服法官对被诉具体行政行为的合法性形成确信，否则承担败诉的法律后果。原告不能提供证据证明自己的主张，则承担主张可能不能成立的风险，但不必然败诉。笔者认为，行政机关不作为也是一种具体行政行为，只不过是一种特殊表现形式的具体行政行为。但它既是具体行政行为，对其提起的行政诉讼，就必须遵循行政诉讼的一般举证规则。也就是说，在起诉被告不作为的行政诉讼中，被告对不作为行为的合法性负举证责任。作为被告的行政机关必须提供充分的证据和法律依据以证明其不作为行为的合法性，否则，承担败诉的法律后果。
近年来，行政相对人起诉行政机关不履行法定职责的行政不作为案件呈上升趋势。审判实践中，对行政不作为案件的举证责任存在两种观点：一种观点认为，原告即行政相对人应负举证责任；另一种观点认为，被告即行政机关仍应负举证责任。笔者认为，不作为之诉举证责任分配是行政审判中的一个热点也是难点问题，没有一个统一的标准，如何合理的分配不作为之诉的举证责任，是一个值得重视也值得思考的重要课题。
举证责任——行政相对人承担
（一）对起诉符合法定条件
《最高人民法院关于执行若干问题的解释》(以下简称《解释》)第二十七第一款规定：“行政相对人对下列事项承担举证责任：(一)证明起诉符合法定条件，但行政机关认为行政相对人起诉超过起诉期限的除外”,《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》(以下简称《证据规定》)第四条第一款规定：“公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料”，都是针对《行政诉讼法》第四十一条：“提起诉讼应当符合下列条件：(一)行政相对人是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织；(二)有明确的行政机关；(三)有具体的诉讼请求和事实根据；(四)属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”的规定，而进一步明确、细化了行政相对人的举证责任。笔者认为，在起诉行政机关不作为案件的诉讼中，行政相对人首先应围绕证明行政机关存在拒绝履行、不予答复或拖延履行等属于行政不作为的事实以及不作为行为与其有法律上的利害关系提供基本证据。起诉是行政相对人的权利，证明起诉符合受理条件就是行政相对人的法定义务。是否符合受理条件，则由人民法院审查决定。
1、证明其与行政机关的不作为行为之间存在法律上的利害关系和不作为行为存在的事实。具体体现为以下几个方面：
（1）根据《解释》第十二条的规定，行政相对人起诉时就要对证明其与行政机关被诉不作为行为具有法律的利害关系负有举证责任。（2）行政相对人必须提供证据证明其已向行政机关提出了申请，行政机关在法定的期限内没有作为。（3）证明起诉符合起诉期限的规定。行政相对人要提供行政机关接到申请的时间证据，对未告知诉权或起诉期限致使行政相对人逾期向人民法院起诉的，就提供其实际知道诉权和起诉期限的日期证明，并同时证明其起诉未超过二年（最长）的起诉期限。
2、在以不作为对其造成权利损害要求行政赔偿诉讼中，证明因受被诉具体行政不作为而遭受具体的损失。
行政相对人因行政不作为造成其合法权益的损失，可以依法提起行政赔偿诉讼。《证据规定》在第五条明确规定：“在行政赔偿诉讼中，行政相对人应当对被诉具体行政行为造成损害的事实提供证据。”，因此，无论是行政相对人单独提起行政赔偿诉讼，还是一并提起行政赔偿诉讼，行政相对人都要对因受被诉具体行政行为侵害而遭受损失的事实承担举证责任。
（二）对能否启动行政程序，对其提出申请或发生某种法定事由的事实
《证据规定》第四条第二款明确规定：“在起诉行政机关不作为的案件中，行政相对人应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料。但有下列情形的除外：(一)行政机关依职权应主动履行法定职责的，(二)行政相对人因行政机关受理申请的登记制度不完备等正当理由不能提供相关证据材料并能够作出合理说明的”。该条明确规定了行政相对人在起诉行政机关不作为的案件中，应当提供其在行政程序中曾经提出申请的证据材料并对此负举证责任，同时规定了行政相对人对举证免责的法定情况。该条比《解释》第二十七条：“在起诉行政机关不作为的案件中，证明向行政机关提出申请的事实的举证责任应当由行政相对人承担”的规定更加详细、合理。
行政行为有依申请的行政行为和依职权的行政行为。依申请的行政行为又称被动性、消极性行政行为，是指行政行为只有在相对人申请的条件下方能作出。一般要求行政相对人以法定的形式，遵循法定程序提出申请，更要求行政主体在法定期限内，以法定的方式、程序作出准许、认可、确定等决定，必要时还要求权利告知或者理由说明等。例如：婚姻登记管理行为，只有行政相对人申请登记结婚或离婚，行政机关就应该、也才能依申请及时予以处理，否则即构成不作为。
本文中还要值得一提的是依职权的行政行为，又称针对性、积极性行政行为，是指依据行政机关所具有的法定行政职权，不需要行政相对人的申请即可作出的行政行为。只要某种法定的事由发生，行政机关就具有相应的作为义务而应（主动）为之，否则即构成行政不作为。例如：某些行政处罚行为，只要行政相对人有违反行政管理秩序的行为，行政机关就应该依职权及时实施行政处罚，如行政机关不及时处理即构成不作为。
值得注意的是，在审判实践中，行政机关常常以未发生引起其作为义务的某种法定事由为借口不予作为，对此，如由行政机关承担举证责任，是很难提出证据证明没有发生的事实，以由行政相对人对存在某种法定事由的事实承担举证责任更为适宜，这与依申请不作为案件的行政相对人以上举证范围是不相一致的。
举证责任——行政机关承担
（一）被告在行政管理中的地位决定其应承担举证责任
在行政管理活动中，行政机关处于管理者的地位，而行政相对人却始终处于被管理地位，行政机关所作的具体行政为完全是按照自己的意志做出的，无需经行政相对人的同意。基于行政机关的特殊地位，法律规定了在行政诉讼中被告负有举证责任，这是“谁主张、谁举证”的举证规则在行政诉讼中的充分体现。《行政诉讼法》第三十二条规定：“被告对做出的具体行政行为负有举证责任，应当提供做出该具体行政行为的证据和所依据的规范性文件。”这是我国行政诉讼被告负举证责任的法律规定，行政诉讼的举证责任，是指被告行政机关依法负担对其所作的具体行政行为的证明责任，被告没有按照法律规定履行举证责任将引起败诉的法律后果。被告做出具体行政行为是行使国家权力的结果，其行为必须以事实为根据、以法律为准绳，先取证后裁决的行政程序规则，决定了被告在做出具体行政行为之前应当取得充分的事实依据和法律依据，做出具体行政行为时公正、合法，保证所用证据符合法定证明标准，否则必然是违反法定行政程序，其所作具体行政行为将被依法撤销。同时由于作为被告的行政机关始终处于主动地位，具有主动执法的权力，而原告所处的被动地位也决定了原告对被诉具体行政行为无法承担举证责任，因此我因法律把定举证责任分担给了被告行政机关。
（二）对行政相对人起诉未到法定起诉期限或者已超过法定期限
《证据规定》第四条第三款规定：“行政机关认为行政相对人起诉超过法定期限的，由行政机关承担举证责任。”，《解释》第三十九条规定“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60日内不履行的，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其人身权、财产权的法定职责，行政机关不履行的，起诉期间不受前款规定的限制”。行政机关应当对其接到申请时间、立案时间、告知诉权或起诉期限等事实举证，以证明行政相对人的起诉未到（已超过）法定起诉期限，如行政相对人已向复议机关提出了复议申请，复议机关在接到申请后60日内未答复，行政相对人则可在60日后起诉。至于60日期满后多少日内可起诉，如果复议机关告知了诉权或起诉期限，则在15日内起诉，如果没有告诉诉权或起诉期限，则适用最长不超过二年的起诉期限规定。如果在60日内起诉（一般情况）、或者在告知的起诉期限后、或者在二年后（在没有告诉诉权或起诉期限情况下）后起诉的，人民法院就应不予受理或驳回起诉。
（三）对行政机关的法定职责范围及是否具有作为义务承担举证责任
行政不作为的关键在于行政机关应该为而不为之，其构成必须以行政主体具有应当作为的法定义务（法定行政管理职能）为前提，而法定义务来自法律、法规、规章以及其他规范性文件的规定。在审判实践中，相当一部分行政机关以其不具备被诉的法定义务为由予以抗辩，对此，如由行政相对人承担举证责任，将面临举证不能，因为他们大多处于相对劣势地位，经济能力、文化水平、法律知识相对有限，文件资料缺乏，不一定全面了解行政机关的职权范围。而行政机关处于相对优势地位，掌握和控制有关规范性文件，了解本部门的职权范围，由行政机关对此承担举证责任可以实现诉讼的真正平等。具体来说：
1、行政相对人申请的事项不存在或不属于其职权范围。行政机关可以从以下两个方面进行举证：一是提供相关证据，证明行政相对人申请的事项不存在；二是提供法律依据，证明自己的职权范围不包括行政相对人申请处理的事项，行政相对人申请的事项是其他行政机关的职权范围。例如：行政相对人到公安机关登记结婚，到乡镇人民政府办理户籍登记等等。