江苏省南通市人民政府


市政府关于印发《南通市区闲置土地处置暂行规定》的通知


通政发〔2005〕28号

各区人民政府，市各有关部门和单位：
《南通市区闲置土地处置暂行规定》已经2005年3月25日市政府常务会议审议通过，现予印发，请认真贯彻执行。


南通市区闲置土地处置暂行规定
　　

第一章　总　则

　　第一条 为了依法处置和充分利用闲置土地，优化土地资源配置，加快市区城市建设步伐，根据《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国城市房地产管理法》、国土资源部《闲置土地处置办法》等有关规定，结合本市实际，制定本规定。

　　第二条 南通市区（含崇川区、港闸区和南通经济技术开发区）范围内闲置土地的处置，适用本规定。

　　第三条 市土地行政主管部门（以下简称土地部门）负责本市市区闲置土地的处置工作，组织实施本规定。
　　市发展改革、经贸、外经贸、财政、规划、建设、房管、城管等部门依照各自的职责，协助实施本规定。
　　崇川、港闸区人民政府及南通经济技术开发区管委会，配合市土地等部门做好闲置土地处置的相关工作。
　　
　　第四条 市土地部门应当建立闲置土地检查制度，定期组织相关部门开展土地利用情况检查。
任何单位和个人发现有土地闲置的，可以向市土地部门举报或者反映情况。

　　第二章　闲置土地的认定

　　第五条 具有下列情形之一的，认定为闲置土地：
　　（一）超过国有土地有偿使用合同约定或者建设用地批准书规定的动工开发建设日期，未动工开发建设的（其中属分期建设的，按分期建设范围认定闲置土地面积）；
　　（二）国有土地有偿使用合同未约定或者建设用地批准书未规定动工开发建设日期，自国有土地有偿使用合同生效或者土地部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；
　　（三）已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一或者已投资额（不含土地出让金）占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的；
　　（四）开发建设的面积或者已投资额达到或者超过第（三）项规定比例，但未经批准中止开发建设连续满2年的；
　　（五）法律、法规规定的其他情形。

　　第六条 土地使用者依法实行改制、改革，其开发用地经专门机构评估，政府批准并收取相应土地收益的，动工开发建设期限自批准之日起重新计算。超过重新计算期限仍未动工开发建设的，认定为闲置土地。

　　第七条 因不可抗力或者行政机关行为造成动工开发建设延期的，经土地使用者申请、市土地部门审核并报市政府批准后，可适当延长动工开发建设期限。超过批准延长期限仍未动工开发建设的，认定为闲置土地。
　　前款所称不可抗力，是指土地使用者不能预见、不能避免并不能克服的客观情况；所称行政机关行为，是指非土地使用者本身原因导致的行政机关逾期交地、规划调整等。


　　第三章　闲置土地的处置

　　第八条 闲置土地使用权不得擅自转让；未经批准擅自转让的，不影响闲置土地的处置。

　　第九条 闲置土地按下列方式处置：
　　（一）闲置土地不满1年的，由市土地部门责令按规定使用土地；
　　（二）闲置土地满1年不满2年的，按规定征收土地闲置费；
　　（三）闲置土地满2年的，收回土地使用权。

　　第十条　闲置土地按下列程序处置：
　　（一）立案。
　　（二）调查取证，认定事实。
　　（三）拟定闲置土地处置方案，报市政府批准。
　　（四）向当事人送达《闲置土地处置告知书》，说明认定事实及依据，并告知当事人有要求听证的权利。当事人要求听证的，应当举行听证。
　　（五）向当事人送达《闲置土地处置决定书》，并告知当事人有申请行政复议和提起行政诉讼的权利，同时通知发展改革、经贸、外经贸、财政、规划、建设、房管等相关部门。
　　（六）作出收回土地使用权决定的，终止土地使用权出让合同，撤销建设用地批准书，注销国有土地登记和使用权证书，并向社会公告。

　　第十一条 土地闲置费按下列标准收取：
　　（一）以划拨方式取得土地使用权的，按每亩每年4000元征收；
　　（二）以协议出让方式取得土地使用权的，按土地出让金总额的20％征收，其中，工业用地按土地出让金总额的15％征收；
　　（三）以招标、拍卖、挂牌出让方式取得土地使用权的，按土地出让金总额的10％征收。
土地闲置费统一收交市财政，实行专户储存、专款专用。

　　第十二条 对确因土地使用者自身以外的原因造成闲置而被收回使用权的土地，可按下列规定给予补偿：

　　（一）土地补偿：

　　1．以划拨方式取得土地使用权的，对土地使用者已支付的用地费用按批准时的政策给予补偿；

　　2．以协议方式取得土地使用权的，对土地使用者按协议确定的土地出让金总额扣除闲置年限应分摊的金额后给予补偿〔计算公式为：土地出让金总额÷出让年限×（出让年限－闲置年限）〕；

　　3．以招标、拍卖、挂牌出让方式取得土地使用权的，由政府委托专门机构对土地进行评估，按照评估价与原土地出让金就低的原则，扣除闲置年限应分摊的金额后给予补偿（计算方式同2）。

　　（二）拆迁补偿：
　　对土地使用者已支付给被拆迁人的建筑物、构筑物和地上附着物补偿费用，由政府委托专门机构按当时的拆迁补偿政策进行评估后，给予适当补偿。

　　第十三条 收回闲置土地使用权的补偿费用，应当在注销国有土地登记和使用权证书，并向社会公告之日起6个月内给付。土地使用者取得土地时享受相关政策优惠的，其优惠部分在补偿时予以扣除。

　　第十四条 收回已设定抵押权的闲置土地的，土地部门应当书面通知土地使用者和抵押权人协商解除抵押。
　　土地使用者与抵押权人协商解除抵押的，收回该抵押土地的补偿费用支付给土地使用者；土地使用者与抵押权人不愿协商或者协商不成的，由土地部门与抵押权人协商解除抵押，收回该抵押土地的补偿费用优先支付给抵押权人。

　　第十五条 被依法收回的闲置土地，应当纳入政府土地储备或者依法重新确定土地使用者。

　　第四章　法律责任

　　第十六条　土地使用者应当按期缴纳土地闲置费，逾期缴纳的，自逾期之日起，按日加收0.1%的滞纳金。

　　第十七条 被依法收回土地使用权，土地使用者拒不交地的，由土地部门责令交还土地，并依据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十三条规定处以每平方米10－30元的罚款。

　　第十八条　妨碍土地管理工作人员依法执行公务，情节严重的，由公安机关依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第十九条 行政机关工作人员在闲置土地处置中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　第五章　附　则

　　第二十条 本规定所称动工开发建设，是指已领取施工许可证并进场连续施工。

　　第二十一条 本规定自2005年5月1日起施行。

　　第二十二条 本规定施行前已闲置满1年不满2年的土地，原为生地供地的，经土地使用者申请、市土地部门审核并报市政府批准，可自批准之日起给予6个月的宽限期，宽限期满仍未动
工开发建设的，按规定收取土地闲置费。

　　本规定施行前已闲置满2年的土地，土地使用者申请继续开发建设的（其中属尚未完成拆迁的项目，申请时应提交限期完成拆迁方案），经市土地部门审核并报市政府批准，可在按规定收取土地闲置费后，自批准之日起给予6个月的宽限期，宽限期满仍未动工开发建设的，依法收回土地使用权。

　　第二十三条 建设项目主体工程长期停止施工且无力续建，项目用地无法产生效益构成实质性闲置的，经市建设、城管、土地等部门确认后，可参照本规定予以处置。
工业项目投资强度小、产出效益低且短期内无力提升，项目用地利用严重不足构成实质性闲置的，经市经贸、外经贸、土地等部门确认后，可参照本规定进行处置。

　　第二十四条 规划预留的教育及其他公益性项目用地, 项目实施前，有关责任单位应当做好该地块的环境卫生管理工作；因城市发展需要调整规划或者改变用途的，按照有关规定办理。
第二十五条 各县（市）可参照本规定执行。


循环经济理念下我国水污染防治的法律思考
——兼论《水污染防治法》的修订

陈 勇
（长沙环境保护学院 环境监督系，湖南 长沙 410004）

摘 要：水资源是人类社会发展的重要物质基础。然而在传统的经济增长方式下，我国水污染日益严重，水资源严重短缺。因此，发展循环经济、建设节水型社会成为摆脱这一困境的必由之路。本文阐述了循环经济的内涵及其对水污染防治立法的意义，分析了我国水污染防治立法中存在的问题及其对策。
关键词：循环经济；水污染；立法；对策

水污染、浪费水是造成水短缺的重要原因，而且二者有着密切关系。因为排污就是用水，用水就有排污。因此，解决水污染和水短缺危机也应从联系的观点出发，必须双管齐下，绝不能单打独斗。而解决的共同途径就是走循环经济之路。目前，随着我国社会工业化、城市化的发展，以水质污染加剧、水量日益减少、水生态环境恶化为主要特征的中国水问题日趋严重，要摆脱日趋严峻的水污染问题，必须走循环经济之路，建设节水型社会。本文拟就我国循环经济理念下我国水污染防治立法中存在的主要问题作初步探讨 ，并就其完善提出一些粗浅建议。
1．循环经济理念及其对传统水污染防治立法的革命
１.1 循环经济概述
目前，理论界关于循环经济的论述颇多，但就其定义来说，虽表述形式各异，而内容并无本质区别。一般来讲，所谓循环经济，是指按照生态规律重构经济系统，将生态设计、清洁生产及资源综合利用贯穿于物质产品的生产、消费及其废弃过程中，把传统的资源消耗型线性经济转变为资源闭环流动型经济。[1]循环经济以“减量化（reduce）、再使用（reuse）、再循环（recycle）”为行为原则（简称3R原则），其中又以“减量化”为首要原则。美国1990年《污染预防法》（Pollution Prevention Act 1990）规定,在废物管理上所采取的优先等级顺序（The Pollution Prevention Hierarchy）为:源头削减(source reduction) →循环再生利用（recycle reclaim）→无害化处理（treat）→最终处置（dispose）。[2]因此，循环经济是实现环保理念由“末端治理（end-of-pipe treatment）”向“污染预防(pollution prevention)”转变的必由之路。
１.2 传统水污染防治立法理念的缺陷
我国于1984颁布《水污染防治法》，正式进入了水污染防治的法制化道路。但是，由于立法理念上没有跳出“末端治理”的老路，将“防治水污染”作为立法目的，对于节约用水、污水再生利用等体现循环经济理念的制度规定较少，因而该法具有比较明显的末端治理色彩。多年来，我国水污染非但没有得到有效的控制，反而日趋严峻。根据《2005中国环境状况公报》，全国废污水排放量由 1980年的315亿吨增加到2005年的524.5吨；多数城市地下水受到一定程度污染，并有逐年加重的趋势，2005年，地下水污染存在加重趋势的城市达21个；全国有监测的1200 多条河流中已有850多条受到污染，78%的湖泊受到不同程度的污染。 [3]
１.3 水污染防治立法的新理念——循环经济
20世纪80年代以来，综合污染预防控制（Integrated Pollution Prevention Control, IPPC）作为一种新的环保方法，日益受到西方发达国家的关注，其特点是对各种形式的污染和各环境因子实行整体的、全过程的控制。[4]综合污染控制方法旨在克服传统环境保护中末端治理的缺陷，而其根源正是循环经济的新理念。从循环经济的角度来看，一方面，水资源利用率越低，则废水产生量越大；另一方面，废水得不到回收利用，则排放而污染更多水资源。因此，要有效控制水污染，节水和污水再生利用是关键。
目前，我国工业用水重复利用率只有60％，发达国家工业用水重复利用率一般在90%以上；我国万元GDP用水量约为世界平均水平的4倍，是美国等先进国家的8倍。[5]若2030年和2050年年全国废污水再生利用率达到80%和 95%，则污水再生量将达到 680亿m3~850亿m3和1000亿~1450亿m3，将大大缓解未来我国水资源紧张状况并改善环境。[6]因此，发展循环经济、建设节水型社会是解决我国水危机的必然选择。
２．循环经济理念下我国水污染防治立法的不足
２.1 立法结构方面存在的问题
２.1.1 循环型社会综合法欠缺
目前，我国已颁布《清洁生产促进法》，但该法调整对象主要是工业生产领域实施清洁生产的事项，对农业、服务业领域只作原则性规定，对个人生活领域未予考虑。循环经济理念强调政府、企业、公众的全方位的参与。因此，《清洁生产促进法》难以担当推动整个社会向循环型社会迈进的重任。而在缺失建设循环型社会的大背景下，建设节水型社会所需的各类社会资源如法律保障、政策扶持、市场培育及公众参与都难于获取，难免陷入孤立无援的境地。因此，发展循环经济，建设节水型社会，必须制定一布旨在推进循环型社会建设的综合法。
２.1.2 地方立法滞后
《水法》第7条第2款规定各级人民政府应当加强对节约用水的管理，可目前地方立法中关于水资源保护立法的几种类型：饮用水资源保护条例、水污染防治条例、水资源环境保护条例，这些条例均强调工业废水在末端的达标排放。《水污染防治法》则对节水未作规定。虽然近年来一些省会城市和较大的市如武汉、广州、深圳、哈尔滨、长春、郑州、太原、济南、青岛、宁波、杭州、昆明、西安、呼和浩特、乌鲁木齐、贵阳、大连等均颁布了城市节水条例，对节水和水资源再生利用作出了规定，但根据《立法法》，省会城市和较大市以外的其他城市无立法权限，而目前省级的节水条例还较少，只有陕西、山西、吉林、四川、云南等省和北京、天津、上海几个直辖市有相关立法。这就导致我国的节水主要在一些零星的大城市展开，而大量的中等城市、小城镇及广大的农村地区还未行动，这无疑对我国节水型社会的建立构成巨大障碍。因此，要使节水的星星之火成燎原之势，地方立法任重而道远。
２.２ 立法内容方面存在的问题
２.２.１未体现可持续发展的立法指导思想
可持续发展理论是循环经济的重要理论基础，[7]对循环经济具有不可替代的指引和推动作用。我国1996年《水污染防治法》第1条规定：“为防治水污染，保护和改善环境，以保障人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展，特制定本法。”按照这一表述,在防治水污染,保护和改善环境这一目的之上还有一个更高层次的目的,即促进社会主义现代化建设的发展。反映了水污染防治立法的最终目的是为经济建设服务的。当前，“人与自然和谐相处”已经成为社会发展的重要指导思想，《水污染防治法》的立法目的仍片面强调经济发展显然不合时宜，不利于节水型社会的建立。因而，修改水污染防治法的立法目的势在必行。
２.２.２相关基本制度亟待完善
２.２.２.１环境影响评价制度的不足
环境影响评价制度是贯彻预防为主的环保方针的重要手段。但目前我国环境影响评价制度还难以适应循环经济理念下水污染防治的要求。
第一，环境影响评价制度未真正体现源头预防的思想。我国环境影响评价制度所要求的“预防”，实质上是预防污染产生后直接排入环境而造成污染，属于“末端预防”，并未体现从源头避免或减少废物的思想。《环境影响评价法》第17条所规定的建设项目环境影响报书应包括的内容中，没有关于建设项目在资源能源消耗和清洁生产方面的评估要求。《水污染防治法》第12条规定：“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的水污染和对生态环境的影响作出评价，规定防治措施。”可见，在水污染防治方面，现行环境影响评价制度所针对的是“产生的水污染”，对于推进循环经济，加强节水及中水回用起不到应有的作用。
第二，环境影响评价对象范围过窄。政府在循环经济的发展中具有举足轻重的地位，政府在制定规划、政策过程中，如果能将循环经济理念贯彻其中，则将有力地促进循环经型社会的建立。然而，我国现行《环境影响评价法》未就政府决策的环境影响评价予以规定。历史证明，一项不合理的决策对环境造成的影响，远远要超过单个建设项目。20世纪80年代支持“十五小”企业的政策所造成的资源和生态危机，其影响至今也难以完全消除。淮河流域水污染所引发的灾难性后果，可谓真实写照。[8]
第三，缺乏拟议行动的替代方案。替代方案系相对于拟议行动（包括建设项目、规划、政策）而言。依美国《环境政策法》，它指的是可以代替建议行动并实现其目的的行动方案。[9]但根据《环境影响评价法》第2条之规定，我国的环境影响评价制度中并未考虑替代方案。在缺乏替代方案的情况，环境影响评价只能就拟议项目对环境可能造成的影响进行分析、预测，提出相应对策，而不能在拟议项目以外考虑其环境友好型方案。[10]例如：现在很多城市在解决缺水问题时，往往采用开发新水源、跨流域调水和开采地下水等传统的方式，对节水和污水再生利用措施则考虑甚少。
２.２.２.２节水制度的缺陷
循环经济的首要原则是减量化。因此，节水是水污染防治的首要环节。但我国有关节水的法律制度还比较薄弱，具体表现为：
第一，浪费水的法律责任不明确。目前，国家和一些地方已颁布了有关节水的法律文件，但这些法律文件大多未明确规定浪费用水的法律责任。《水污染防治法》偏重于末端治理，对于从源头节水和减少水资源浪费规定甚少。《水法》、《城市节约用水管理规定》虽然对节水有所规定，然而对于浪费水的行为却未规定任何法律责任。而近年来颁布的一些地方节水立法虽有所进步，但仍存在一些问题。例如，地方性节水立法一般都规定“新建、扩建、改建建设项目的节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用”，然而，对于违反这一规定的行为未作任何规定。致使一些应建节水设施的建设项目在未建节水设施时也能通过建设部门的审批。
第二，有关推行节水技术的配套政策和措施不到位。目前，有关节水的立法大都规定人民政府健全节约用水社会化服务体系，推广节水新技术、新工艺、新设备，培育和发展节水产业。但由于
缺乏配套的优惠政策，节水产业发展缓慢，许多节水新技术、新产品因缺乏资金而无法推广使用。
第三，节水标准体系不健全。目前，我国现行节水标准主要涉电力、钢铁、石油石化、纺织、造纸、啤酒、酒精七大行业，而煤炭、水泥、电解铝等其他一些耗水量较大的行业尚无节水标准。服务业、农业领域也还没有制定节水标准。
２.２.２.３污水再生利用制度的弊端
第一，缺乏对污水再生利用的系统规划。目前我国尚未建立城市污水再生利用规划制度。在城市建设规划中，虽然进行了城市的供水及排水规划，但在污水再生利用利用方面缺乏统一的规划。 1996年修订的《水污染防治法》第10条仅规定流域水污染防治规划作了规定，并未就污水再生利用规划作出要求。2006年，建设部发出了《关于印发〈城市污水再生利用技术政策〉的通知》，明确规定“城市供水和排水专项规划中应包含城市污水再生利用规划”，然而这仅是一个通知，不具有法律效力。地方的节水条例虽然大都规定地方节水管理部门应当编制节约用水规划，但并未规定节水规划中应包括污水再生利用规划。目前只有天津颁布了《天津市城市排水和再生水利用管理条例》，明确规定“市政行政管理部门根据本市城市总体规划，……，会同有关部门共同编制再生水利用规划 ”。可见，我国目前污水再生利用规划还无法通过法定程序纳入城市总体规划，势必会造成城市规划失误。这就是为什么一些地区在面临严峻的水污染的情况下，往往只能通过搬迁位于居民区、水源保护区的污染企业而解决问题的原因所在。
第二，城市污水集中处理滞后。《水污染防治法》第19条第2款明确规定“国务院有关部门和地方各级人民政府必须……,有计划地建设城市污水集中处理设施”，但由于没有对此款规定相应的法律责任。《水污染防治法实施细则》第14条亦有类似规定，但在法律责任部分同样缺乏相应规定。由于法律没有强制性要求，地方政府对组织建设污水厂一般不会优先考虑。[11]
另一方面，即便地方政府迫于水污染危机而组织建设污水厂，但由于没有按照市场经济规律进行市场化运作，结果也是收效甚微。目前，我国的城市治污设施投资和管理是采取政府投资、政府建设、政府运行的模式，本应由城市居民和企业承担的治污费转到了国家的头上，在政府财政吃紧的情况下，污水处理资金难以保证，其结果是污水处理设施被迫闲置。又加之我国尚未建立完善的污水处理收费制度，缺乏合理的价格机制，污水处理收费偏低或者不收费，造成污水处理产业入不敷出，发展缓慢。此外，城市污水收集管网建设滞后，致使部分污水处理厂因无法收集污水而不能运行。
第三，中水利用率低。根本原因是相关法律对此没有硬性规定。例如，《哈尔滨市城市节约用水条例》第25条规定，新建工程中应当建设配套中水设施，但并未规定相应的法律责任，从而导致实践中小区建设项目中没有中水设施，也可以通过建设监管部门审批。同时，也导致市政中水管网建设落后，中水利用率低。以洗车业为例，由于中水管网建设不到位，许多城市洗车点如果使用中水洗车，只能采取配送中水的手段。尽管中水的价格为略低于自来水的价格，但高昂的运费令众多冲车点望而却步。
2005年5月，全国人大常委会执法检查组分赴全国六省区对《水污染防治法》的实施情况进行了执法检查。检查结果显示，尽管我国自1998年中央发行国债以来，7年累计投入国债资金1115亿元用于水污染治理，但从总体上看，治理污染的速度赶不上污染增加的速度。2004年全国280多个地级以上城市中，有87座城市的污水处理率为零。在目前全国已建成的污水处理厂中，能够正常运行的只有三分之一，低负荷运行的约有三分之一，还有三分之一开开停停甚至根本就不运行。[12]
２.２.３环境管理体制的缺陷
我国水资源污染控制采取分级和分部门管理体制。这种管理体制的效率低下，表现为水资源开发利用与水污染防治的脱节。根据《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》及节水条例，环境保护行政主管部门对水环境保护工作依法实施统一监督管理，水利、城市建设、交通、农业、市政等部门分工负责，但问题在于我国对环境保护部门的/统一监督管理权和其他有关主管部门的水环境管理权之间的关系未作明确、可操作的规定，导致实践中经常出现各部门之间争夺权力、推诿责任的现象，不利于水污染的全面系统防治，不利于对节水及污水再生利用工作的监管。在中央和地方水污染防治管理的关系上，我国实行分级管理制，即以行政区划为单位，各区域的环保部门承担主要的水污染防治职责，中央一般无权取代地方的执法权力，从而导致水污染防治中的地方保护主义。
３．贯彻循环经济理念，完善我国水污染防治立法
３.１ 立法中应注意的问题
３.１.１突破现有立法指导思想，适应可持续发展要求