您的位置: 首页 » 法律资料网 » 法律论文 »

试论洗钱罪/刘成江

时间:2024-05-16 15:50:18 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9156
下载地址: 点击此处下载
试论洗钱罪

刘成江


一、洗钱的含义及其危害
  洗钱,其最初的含义与犯罪活动并无任何关系。但是,“洗钱”一词的含义并非是一成不变的,随着社会的发展,尤其是某些与犯罪有关的新现象的出现,“洗钱”一词也被赋予了新的含义。
本世纪50、60年代以来,毒品犯罪、走私犯罪日益猖獗,由于来自犯罪活动的大量非法收益容易引起警方和税务官员的注意,所以需要通过洗钱技术来隐藏这些非法收益,或者将其混入合法收入中,使之呈现出合法的可消费形式,以便割断它与犯罪的联系,逃避追查并享受犯罪成果。实质上,这种行为是为了把犯罪行为获取的赃款黑钱所具有的非法性这一“污点”清洗掉,使之变成像是通过正常途径获取的“干净钱”,从而达到逃避法律惩治的目的,这便是现代意义上的洗钱。
现在,洗钱已发展成为一个有着高额利润的、复杂的犯罪领域,并成为国际一大公害。洗钱行为不但能够掩饰犯罪分子的罪行,使其逃避法律的制裁,而且由于洗钱一般是通过金融机构进行的,还将严重妨碍金融机构的正常活动,为使犯罪合法化,就必须去拉拢政府官员和金融机构高级管理人员,以他们作为保护伞,从中起着庇护和掩饰的作用,成为腐败的温床。更甚至于,它是其它犯罪,尤其是有组织犯罪的润滑剂,是其不可或缺的“生命线”。如果没有洗钱技术的帮助,犯罪分子无法享受其巨额的非法收益的话,那么犯罪规模就会比现在小得多,而且远不及现在的犯罪实施起来那样得心应手。
二、洗钱犯罪的特征
  洗钱罪作为一种新型的犯罪,有必要从犯罪学的意义上探讨其与其它犯罪的显著差别,从而概括出其特征。这样有利于刑事立法上对洗钱罪的认定。洗钱犯罪从产生到现在已发展了数十年,由于各种主客观因素,洗钱罪呈一出有别于其他犯罪的特征:
  (一)缺乏可识别的受害者。洗钱犯罪不同于一般的街头犯罪,犯罪结果或犯罪危害能为人直观感知。洗钱犯罪没有可识别的受害者,其行为本身也没有引人注目的可谴性,所以难以引起人们的注意。一般说来,警方想要直接发现犯罪的发生是很困难的,只能依靠间接的申报材料或者一些其它的数据分析。即使这样,发现的犯罪数同实际犯罪数之比也是很低的。
  (二)复杂性。洗钱的手段众多,几乎银行提供的所有服务都可能被洗钱者利用。另外,一项洗钱阴谋可以使黑钱在到达最终的目的地之前,通过众多的国内外的商业公司和金融机构。洗钱阴谋是如此的复杂,有时甚至于参与其中的专业人士,如银行家、律师、会计都无法察觉。下面是一个美国联邦调查局1989年查获的每月洗钱数额达2500万美元的洗钱团伙,该团伙的复杂洗钱过程如下:1.毒贩用箱子和袋子装好贩毒赃款运往纽约、休期顿和洛杉矶的“屏幕珠宝店”2.在哈里伍德、佛罗里达、罗纳尔、瑞芳英,炼金商开办“屏幕金店”并假装和洛杉矶珠宝商做买卖,以制造一个表面上合法的商业经营假象。3.将现金装入卡车,运到洛杉矶市区的珠宝批发处。4.洛杉矶的珠宝商将钱存入银行,利用伪造的交易证明用以解释巨额现金的来源,这样就躲过了现金申报。5.洛杉矶珠宝商随后以电汇的方式将赃款转移到纽约,又通过电汇转移到乌拉圭的蒙得维亚。6.在蒙得维亚,掩护毒赃的货币兑换者又把钱转移到哥伦比亚麦德林?卡特尔的帐户上。从上述过程可以看出洗钱的复杂性主要体现在转移上。
  (三)专业性。当今,洗钱已发展成为高度复杂的、国际性的专门行业。由于洗钱要涉及国内外复杂的金融制度和法律制度,绝非一般的犯罪分子可做到,唯有熟悉国内外金融法律制度的专业人士才能胜任,所以犯罪分子愿意支付高额费用以换取专业人士的服务,而一些律师、金融机构人员、投资专家等为谋取暴利也愿意为犯罪分子提供洗钱服务。
  (四)国际性。由于不同国家在洗钱的管制和制裁上存在差异,有的非常严格,如美国,它在金融方面有一套严格的反洗钱申报制度,而且对洗钱犯罪的刑事处罚非常严厉,最高刑可监禁二十年;而有的国家根本没把洗钱活动犯罪化,更有甚者,还存在有利于洗钱的严格的银行保密制度,这些国家被认为是洗钱的天堂。洗钱集团可以把黑钱转移到这种管制不严或没有管制的洗钱天堂进行清洗。另外,为了逃避司法官员的追查和罚没,洗钱者一般都利用各国主权管辖范围的限制,将黑钱在数个国家之间转移,给立案追查设置障碍。当今,由于各国法律规定的不同以及其它方面的原因,跨国间的反洗钱协作非常困难。另外,洗钱的国际性不仅仅指洗钱犯罪涉及的地域范围非常广泛,还包括犯罪技术的国际化。先进的犯罪手段会迅速在全球范围内传播开。所以,建立国际间的反洗钱协作,是反洗钱对策的一个必要组成部分。
(五)资金的密集性。犯罪集团获取的犯罪收益,大部分为现金,尤其是毒品交易几乎百分之百采用现金交易。因为,现金利于伪装,也不容易留下交易痕迹。在金融市场与信用制度较发达的国家,其使用现金密集程度较底,如英国、法国等。其现金与国民生产总值的比率为3—4%左右。而对于金融市场与信用制度不发达的国家,如中南美、东南亚等国家,其现金密集性高过20%以上。这种国家很容易成为黑钱的集中地。如果一个地区的现金密集性在某个期间突然升高,很有可能是洗钱活动正在进行。下面是美国的一个例子。美国政府通过联邦储备局在各地的分行,了解当地金融机构现金盈余情况,以察觉有无洗钱活动存在。1985年联邦储备局迈阿密分行公布了当地有现金60亿的盈余后,连续几年,在联邦政府严密地调查南佛罗里达银行的营运状况下,1988年后迈阿密的现金盈余大幅度滑落至45亿美元。于此同时,由于洗钱活动转移的结果,洛杉矶的现金盈余从1985年的1.66亿爆增至1988年的38亿美元。
转贴于 热点论文网 http://www.lwhot.cn
三.洗钱罪的概念和构成要件:
  所谓洗钱罪,是指明知是毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益,而通过提供资金帐户等各种方法掩饰、隐瞒其非法的来源和性质的行为。其构成特征如下:
  (一)洗钱罪侵犯的客体是复杂的客体。其侵犯的主要客体是金融管理秩序,即主要是破坏了金融活动管理的正常秩序。同时,还侵犯社会管理秩序,妨碍正常的司法活动。因为洗钱罪往往与有组织犯罪、毒品犯罪多联系在一起,洗钱活动的成功无疑会促进有组织犯罪、毒品犯罪的膨胀和发展。为了获取更多的非法利益,犯罪分子会不择手段地进行抢劫、盗窃、贩毒等犯罪活动,自然会对社会正常秩序造成极大的破坏。况且,洗钱行为本身是为了掩饰、隐瞒犯罪收益的不法来源和性质,要达到这种目的,犯罪者必然会千方百计地设置重重障碍,采取各种反侦查手段阻止、破坏司法机关的查寻,不遗余力地对犯罪收益的性质和来源进行掩饰、隐瞒,从而给司法机关的正常司法活动带来了种种困难。可见,洗钱犯罪侵犯的客体是复杂多样的。
  (二)洗钱罪的客观方面。从行为的手段上看,洗钱行为表现为采取提供资金帐户的各种方法,掩饰隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益的来源和性质的行为。这可以从以下三个方面进行理解:1.必须有掩饰隐瞒犯罪的违法所得及其产生收益的来源和性质的行为。应当注意,这里掩饰、隐瞒的只能是犯罪行为所得及其产生的收益来源和性质;2.掩饰隐瞒的必须是毒品犯罪、黑社会性的组织犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益来源和性质。3.必须是采取了提供资金帐户等各种方法掩饰、隐瞒毒品犯罪、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益的来源和性质。我国刑法具体列举了五种掩饰隐瞒上述三种犯罪的违法所得及其产生的收益的来源和性质的行为方式:a.提供资金帐户的;b.协助将财产转换为现金或者金融票据的;c.通过转帐或者其它结算方式协助资金转移的;d.协助将资金汇往境外的;e.以共它方法掩饰隐瞒犯罪的违法所得及其收益的性质和来源。
从行为的表现形式上看,洗钱行为表现为作为还是不作为,各国规定并不相同。多数国家的反洗钱立法仅仅针对故意掩盖犯罪的非法所得并将其投入合法流通之中的作为行为规定刑事责任;也有的国家反洗钱立法同时规定不作为行为也构成洗钱罪。这种情况主要表现在:由有关法律明文加以规定,对于超过一定数额的现金交易和有洗钱嫌疑人的金融交易,金融机构必须及时向主管机关报告,在不履行这种报告义务时,金融机构的有关职员将承担相应的刑事责任,至于其主观罪过如何,洗钱后果是否发生在所不论。这种规定显然把不作为也纳入洗钱罪的行为表现形式之列。
  我国刑法规定,成立洗钱罪必须是采取了掩饰隐瞒犯罪违法所得及其产生的收益的非法来源和性质的行为。并没有特别规定履行某种特定义务,应当说,这是作为的表现形式。但笔者认为,并非不作为在作何情况下都不可能构成洗钱罪。随着我国反洗钱立法的不断完善和金融体制的逐步加强,金融机构及其工作人员必将对反洗钱工作承担更多的义务,如果没有履行这种义务,那么有关人员将承担因不作为所实施的洗钱犯罪的刑事责任。洗钱罪的危害行为表现形式虽然以作为为必要,但并非排除在特定情形下可能会有不作为构成。
  (三)洗钱罪的主体是一般主体,即可以由自然人构成,也可以由单位构成,自然人主体要求必须是年满16周岁具有刑事责任能力的人。
  (四)洗钱罪的主观方面只能是故意,其犯罪目的是为了掩饰、隐瞒犯罪产生的收益的来源和性质。所以,严格地说,洗钱罪只能由直接故意构成,即明知是毒品,走私,黑社会性质的组织犯罪的违法所得和收益而故意掩饰、隐瞒其来源和性质。
四.洗钱罪的上游犯罪及其范围
  (一)洗钱罪的上游犯罪
  如前所述,犯罪分子通过贩毒、黑社会性质的组织犯罪、途径获取非法收益后,一般并不会明目张胆地投入使用。因为这样容易引起司法机关的注意而被绳之以法。所以他们总是想尽各种办法,极力掩盖从事贩毒、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪非法所得的钱财的性质和来源,从而达到逃避法律制裁的目的。正是基于这种原因,犯罪分子在实施贩毒、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪并获取非法收益后,接下的便是考虑如何掩盖这些犯罪所得的来源和性质的问题。实施犯罪并获取所得及其产生的收益,这两个过程是前后相连、密切衔接的。没有前者犯罪获得的不法收益,洗钱行为就是无掩饰、隐瞒的对象,也就不可能实施洗钱犯罪。二者是一前一后,是种“上游”与“下游”的关系。因此,有的学者把洗钱犯罪称为下游犯罪,而把获取洗钱犯罪所要“清洗”的赃款黑钱的贩毒、黑社会性质的组织犯罪、走私犯罪称为上游犯罪。
  2.对于哪此犯罪应纳入洗钱犯罪的上游犯罪之列,各国的规定不尽相同。有的只将其限定为毒品犯罪,即贩毒罪,如泰国;有的将其规定为某些严重犯罪,如瑞士,印度尼西亚;有的国家则把所有犯罪,包括一些经济违法行为也纳入其中,如菲律宾、俄罗斯。我国刑法对洗钱罪的上游犯罪的规定仅限于三种犯罪:毒品犯罪,黑社会性质的组织犯罪和走私犯罪。这是意味着构成我国刑法所规定的洗钱罪,只有对上述三种犯罪的违法所得及其产生的收益的非法来源和性质进行了掩饰、隐瞒方可。问题在于,对毒品犯罪、走私犯罪的违法所得及其产生的收益的范围进行界定则并非易事,正如有的学者所指出的,“黑社会组织盗窃、抢劫、敲诈勒索来的非法所得能否属于本罪的非法所得?如果属于本罪的非法所得,则洗钱罪所涉及的范围就比较宽了。”
  笔者认为,判断盗窃、抢劫、敲诈勒索非法所得能否成为黑社会性质组织犯罪的违法所得,必须理解什么是黑社会性质的组织犯罪。所谓黑社会性质的组织是指有组织结构、有名称、帮主、帮规,在一定区域、行业场所所进行危害社会秩序的非法团体。以这种非法犯罪团体的形式出现实施犯罪行为,不管其采取的是盗窃、抢劫、敲诈勒索等何种方式均构成黑社会性质的组织犯罪。显然,黑社会性质的组织犯罪与盗窃、抢劫、敲诈勒索等行为方式并不排斥。所以,只要是通过黑社会性质的组织犯罪获取的收益,无论是以盗窃、抢劫、敲诈勒索哪种方式出现的,对其犯罪的违法所得及其产生的收益的来源和性质进行了掩饰、隐瞒的,都构成洗钱罪,这是毫无疑问的。但是,如果以个人或一般犯罪集团的身份实施盗窃、抢劫、敲诈勒索等犯罪并取得不法收益,而不是以黑社会性质组织出现实施上述犯罪,即掩饰隐瞒了这种收益的来源和性质,也不能构成洗钱罪。
(二)洗钱罪的犯罪形态
  洗钱犯罪到底是举动犯还是结果犯?要弄清楚这个问题,就必须正确分析洗钱罪成立既遂所应具备的条件。举动犯是指行为人一经实施刑法分则条文规定的某种具体犯罪的实行行为即告既遂的犯罪行为。行为犯是指行为人着手实施刑法分则条文规定的某种具体犯罪的实行行为并达一定程度时即成立既遂的犯罪。举动犯与行为犯成立既遂必须以某种法定的危害结果必须发生,而结果犯则是指成立犯罪既遂必须以某种法定的危害的结果作为前提条件的犯罪,法定的危害结果的产生是成立结果犯的一个先决条件。在洗钱犯罪中,成立犯罪既遂,必须是行为人采取了法定的五种方法,实施了掩饰,隐瞒三种特定犯罪的违法所得及其收益的来源和性质被掩饰,隐瞒的结果,在所不问。也就是说,对于洗钱罪而言,发生犯罪所得及其收益的来源和性质被掩饰,隐瞒的危害结果并不是其成立既遂的先决条件,只要行为人实施犯罪实行行为达到一定程度就够了。当然,行为人刚一实施犯罪实行行为,还没有达到一定程度,也不能成立洗钱罪的既遂,只是以未遂论。例如,行为人以提供资金帐户的方法为他人洗钱,不料在银行存赃款的当时便被发现并抓获,在这种情况下,行为人已有着手实施洗钱罪的行为还没有结束。因而就只能成立犯罪未遂,不能以犯罪既遂论处。
通过上述分析,我们认为,洗钱罪既不是举动犯,也不是结果犯,而是行为犯。
(三)关于洗钱罪没收违法收入的范围
  在惩治洗钱罪时,几乎所有的国家都规定了没收违法收入,我国刑法也不例外,新刑法第191条明确规定了这一处罚方法,即凡是洗钱罪所“清洗”的毒品犯罪,均予以没收。这就涉及到洗钱罪所没收的违法收入的范围问题。其实,界定犯罪的所得及其收益不难,关键在于,如果犯罪所得及其收益被犯罪分子融入正常的商业活动中为他人所得,而他人取得收益时主观上并不知道并且没有责任和理由知道是犯罪收益,此时,对他人在正常商业活动中取得的上述犯罪收益是不是予以没收呢?亦即洗钱罪中没收违法收入的范围是否包括善意第三人的合法收入。笔者认为,对于这个问题应分别不同情况加以区别对待:
  1.如果善意第三人取得财物时是无偿的,应当予以没收。对于善意第三人取得财物时是否没收有两种不同意见:一种意见认为,不管善意第三人有偿取得还是无偿的取得财物,均没有返还的义务,所有人无权向善意第三人请求返还原物:另一种意见认为,所有人可以向无偿取得的善意第三人请求返还。笔者认为,对于善意第三人无偿取得洗钱犯罪中的犯罪收益是否没收,应以上述第二种意见为佳。理由在于:首先,该善意第三人无偿取得的犯罪收益,实际上是当收归他人合法所有的财产:其次,善意第三人在无任何代价的前提下取得犯罪收益,吕然是出于善意,但对之没收并不会造成本人受到无端的损失;再者,对善意第三人无偿取得的犯罪收益予以没收,可以避免犯罪人事发后为躲避收缴犯罪收益时遇到不必要的麻烦。所以,对于善意第三人无偿取得的犯罪收益应予以没收。
  2.如果善意第三人取得犯罪收益时是有偿的,只要犯罪收益没有超出有偿部分,就不应当予以没收。善意第三人有偿取得犯罪收益之所以不应当没收,主要原因在于:第一,善意第三人有偿取得财产没有返还义务;第二,善意第三人取得犯罪收益,其本人是无辜的,甚至还是洗钱犯罪的间接受害者,如果没收其有偿取得的犯罪收益,势必会直接损害其合法权益,造成其财产无故受损,这是不公平的。第三,没收善意第三人有偿取得的犯罪收益,还会妨碍正常的经济活动,引起正常的经济秩序紊乱,不利于经济发展的顺利进行。有据于此,笔者认为,对善意第三人有偿取得的犯罪收益,只要其取得部分没有超出有偿部分,就不应当予以没收。


北安市人民法院 刘成江
下载地址: 点击此处下载

财政部、国家税务总局关于防汛专用等车辆免征车辆购置税的通知

财政部 国家税务总局


财政部、国家税务总局关于防汛专用等车辆免征车辆购置税的通知
财政部 国家税务总局
财税(2001)39号




各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),国家税务局,交通厅(局、委)
,天津、上海市市政管理局:
经国务院批准,对下列车辆免征车辆购置税:
一、防汛部门和森林消防部门用于指挥、检查、调度、报汛(警)、联络的由指定厂家生产的设有固定装置的指定型号的车辆(以下简称防汛专用车和森林消防专用车);
二、回国服务的在外留学人员用现汇购买1辆个人自用国产小汽车;
三、长期来华定居专家进口1辆自用小汽车。
防汛专用车和森林消防专用车的型号和配置数量、流向,每年由财政部和国家税务总局共同下达。车辆注册登记地车辆购置税征收部门据此办理免征车辆购置税手续。
本通知自发文之日起执行。


2001年3月16日
我国国有资产监督管理体制的思考

山西财经大学经济法研究生 山西民权律师事务所律师 赵华栋 btbuzhd@163.com


【内容提要】 本文旨在通过对我国国有资产监督管理体制的历史沿革、现状以及存在的问题的阐述和分析的基础上,提出一些可行的对策,以期有利于我国国有资产监督管理体制改革的进一步推进。

【关键词】 国有资产 监督管理体制 职责 政企分开 政资分开 国资委

【正文】

国有企业改革事关我国国民经济发展的全局,是一个复杂的系统工程。而其中最为核心和最为根本的应是国有资产监督管理体制的改革。同时,国有资产监督管理体制的改革也是一个不断深化的过程。

在我们阐述之前首先应对国有资产有一个相对明确的界定。
综观我国关于国有资产的现行立法,国有资产的一般包括下列三种法律形态:1.经营性国有资产,即投入企业生产经营或者按企业要求经营使用的国有资产。在我国的国有资产中,经营性资产所占比例1995年底已达78.9%。我国的国有资产管理体制改革,乃至整个经济体制改革,在一定意义上就是围绕着经营性国有资产展开的。2.非经营性国有资产,又称行政事业性国有资产,是指不投入生产经营,而由国家机关、事业单位和社会团体(统称行政事业单位)用于国家公务和社会公益事业的国有资产,以及尚未启用的国有资产。在我国的国有资产中,非经营性资产虽然所占比例较小,但在整个社会系统中处于关键地位,对政治、经济和社会的发展都有举足轻重的作用。3.资源性国有资产,即国有自然资源。自然资源是不通过人类劳动而在自然界运动中形成的,在一定条件下有经济价值的物质和能量。它作为人类生存的根本和人造财产的源泉,在人类社会的发展中具有无法取代的地位和作用。尤其是在可持续发展的观念、战略和模式日益为世界各国所接受的今天,自然资源更是受到国家的特别重视。我国是一个自然资源总量可观但人均拥有量很少的国家,为有效保护和合理开发、利用自然资源,一直将其作为国有资产。以上三种是通行的观点,但实践中也有观点认为国有资产尚应包括国有无形资产,金融性国有资产,铁道部国有资产,军工企业国有资产等等。但我们这里所讨论的主要指经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产,而其他部分则因其特殊性而有着不同的管理体制。

对历史沿革、现状以及存在的问题的阐述和分析是寻找对策的依据。
一、我国国有资产监督管理体制的历史沿革、现状及存在的问题
我国的国有资产监督管理体制改革可以说一直在探索中进行着,因我们所进行的是一项前无古人的伟大变革,也就不可避免会有挫折,这是一个不断深化和发展的过程。比如在管理机构的设置上:1988年8月国务院成立国家国有资产管理局,以行使对中华人民共和国境内外全部国有资产的管理职能。1993年11月中共中央十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会市场经济体制若干问题的决定》,明确对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。在政企分开之外,首次提出了政资分开的概念。1998年国家国有资产管理局被撤销并入财政部。机械、化工、内贸、煤炭等15个以主管行业的专业经济部门被改组为隶属于国家经贸委的"局",并明确不再直接管理企业。但是形成了“五龙治水”的局面,(即财政部行使收益及产权变更职能;大企业工委或金融工委行使选择经营者的职能;国家经贸委行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定,国有企业的破产、重组、兼并、改制等职能;国家计委行使基本建设投资管理职能;劳动部负责审批企业工资总额,被形象地喻为为“五龙治水”。) 由于出资人权利的分割行使,各个部门从自身部门利益出发对企业行使权利,但却谁都不承担责任,使得国有资产产权主体缺位,国有资产的产权制度异常不清晰,国有资产经营效益低下,且流失严重。2002年11月,中共十六大召开。大会的政治报告针对国有企业改革的新问题,将重点放在“继续调整国有经济的布局和结构,改革国有资产管理体制”上面,明确提出:“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”2003年3月,十届全国人大批准新一轮机构改革,决定设立国务院国有资产监督管理委员会。由此也启动了新一轮的改革进程。

那我国现行的国有资产监督管理体制是怎样规定的呢?又存在一些什么问题呢?
十六大报告中关于国有资产管理体制的改革的论述主要有:“在坚持国家所有的前提下,充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等,由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。继续探索有效的国有资产经营体制和方式。各级政府要严格执行国有资产管理法律法规,坚持政企分开,实行所有权和经营权分离,使企业自主经营、自负盈亏,实现国有资产保值增值。” 概括起来,现行国有资产监督管理体制的基本特征有:1、统一所有,分别代表。2、权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合3、政府的公共管理职能与所有者职能分开,政企分开,两权分离。
在新的国有资产管理体制下,企业国有资产属于国家所有。国家实行由国务院和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。国务院代表国家对关系国民经济命脉和国家安全的大型国有及国有控股、国有参股企业,重要基础设施和重要自然资源等领域的国有及国有控股、国有参股企业,履行出资人职责。省、自治区、直辖市人民政府和设区的市、自治州级人民政府分别代表国家对由国务院履行出资人职责以外的国有及国有控股、国有参股企业,履行出资人职责。也即,国家享有国有资产所有权;中央和地方人民政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益;国有资产监督管理机构作为政府的直属特设机构代表同级政府履行出资人职责,监督管理企业国有资产。
相对于旧的国有资产管理体制,在新的国有资产监督管理体制下,可以充分发挥中央和地方两个积极性,有利于企业清晰产权,形成多元投资主体和规范的法人治理结构。地方人民政府不仅行使管理权,而且代行出资人权利,并将该权利授予直属特设的国有资产监督管理机构,实行管资产和管人、管事相结合。这克服了旧体制下各个部门都行使权利却都不承担责任的弊端,调动了地方人民政府的积极性,同时管资产和管人、管事相结合的体制使责、权、利的分配更加合理。因此,新的国有资产管理体制使国有资产的产权更加清晰,更有利于实现国有资产的保值增值。但是,众所周知,国家作为所有权主体的先天缺陷是无法克服的,不承认地方政府的所有权主体地位是不符合实际的,坚持国家作为国有资产的所有权主体必然会带来一系列问题。同时,新的国有资产管理体制是否能使国有资产产权主体最终清晰化,除了所有权主体的清晰界定外,还有赖于各相关权利主体在所有权实现过程中责权利关系的清晰。这有待实践的进一步检验。
“统一所有,分别代表”的体制与原体制的最大区别就是改“分级管理”为“分别代表”。“统一所有”不变,但中央与地方(包括地方上下级政府之间)在国有资产管理中的关系不再是分级管理关系,而是分别代表关系,原来是国务院总代表,现在是分别代表。分别代表可以解决代理链条过长的问题,无疑较原有体制是一个改进,但是地方政府的独立性依然存在问题,能否在新的体制下真正实现“分级代表”依然是个问题。
作为新一轮改革的一项重要举措就是设立国资委,从机构上保证改革的推进。国务院国有资产监督管理委员会是代表国务院履行出资人职责、负责监督管理企业国有资产的直属特设机构,其使命是代表国家履行出资人职责,对授权监管的企业的国有资产依法进行监督和管理。按照权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的原则,国资委的主要职责是:根据授权,依照公司法等法律和行政法规履行出资人职责,指导推进国有企业改革和重组;代表国家向部分大型企业派出监事会;通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩;通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监管;拟订国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度,依法对地方国有资产进行指导和监督;承担国务院交办的其他事项。
国资委的设置,将有利于发展和壮大国有经济,更好地坚持政企分开,实行所有权和经营权分离,真正使企业自主经营、自负盈亏,实现国有资产保值增值。但是在其职责设置和监督上仍然存在不少问题。在其几项职责中,有一些毫无疑问是作为出资人所应有的职责,但是让其可以“指导国企改革与重组”则很容易让人对其是否能够真正实现政企分开和政资分开产生合理怀疑。“承办本级政府交办的其他事项”则更加为行政的不当干预提供了借口。在去年国务院国有资产监督管理委员会成立不久就发生了“国有资产监督管理委员会公开招聘国有公司高级经营管理者”事件,国资委越俎代庖,行使了应由国有独资公司董事会和经理行使的职权。尽管这只是个例,但是也从一个侧面说明了机构的设立并不能有效保证从根本上实现政企分开和政资分开。机构的设立只是一个开始,国有资产监督管理体制的改革任重道远,只有从理念上认识到如何真正发挥出资人职责,才可以实现改革的应有之义和本来目的。
在对国资委的监督上也存在着问题,在新的体制下,国资委拥有了更大的职权,这种集所有权力为一体的管理模式,在一定程度上当然可能提高效率,然而令人担心的是:没有制约的权力,如何保证它的公平行使?在这里,最大的问题也许在于:如何保证新的国有资产管理机构能够公平和公正地行使赋予它的权力,如何对其职权进行有效的监督和制约也是必须思考的一个问题。

发现问题的根本目的是寻找可行的对策,并以此有效地指导实践。
二、我国国有资产监督管理体制的完善
1、加快推进企业总法律顾问制度建设
这是国资委成立后所做出的和正在推行的一项受到普遍好评的制度,应该继续推进,有着很大的积极意义。为应对加入世贸组织挑战,加强企业法制建设,促进企业依法决策和依法经营管理,2002年7月,原国家经贸委、中组部、原中央企业工委、原中央金融工委、人事部、司法部、国务院法制办等7部门决定在部分国家重点企业开展总法律顾问制度试点。经过一年多的试点工作,国家重点企业的法制意识普遍得到增强,企业法制工作力量得到充实,有力地推动了企业依法经营管理,促进了国有企业规范改制。近一年多来,我国改革开放和现代化建设取得了新的进展。在今年和今后一个时期,进一步深化国有资产监督管理体制,加快推进国有企业改革发展的任务和目标,根据新形势的发展变化,加快推进企业总法律顾问制度建设,是完善社会主义市场经济体制的时代要求,是加强国有资产监督管理的迫切需要,是深化国有企业改革的重要措施,也是加快国有企业发展、做强做大国有企业的有力保障。
2、进一步明确国资委职责,真正实现政资分开
在国有资产运行系统中,政府具有政、资双重职能。所谓“政”的职能,即作为政权主体而对社会、经济实施管理的职能,就其内容可称社会经济管理职能,就其形式可称行政管理者职能;所谓“资”的职能,即作为国有资产所有权主体支配国有资产的职能,通常称所有者职能。在计划经济中,政、资双重职能合一,即政府各个部门都兼有行政管理者职能和所有者职能。由于政、资双重职能的性质、目标、管理范围和行为规则均不相同,所以,政、资双重职能合一有明显弊端,不利于政企分开,不利于平等竞争,不利于维护国有资产所有者权益,不利于提高行政效率。因此,《中共中央关于实行社会主义市场经济体制若干问题的决定》(1991年)中明确指出,国有资产管理体制必须“按照政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则”进行改革。在《国有企业财产监管条例》等法规中,都肯定了这项原则。政、资双重职能分开,就是要在政、资双重职能之间建立一种科学的分工协作关系,亦即二者相对分开的关系。在我国国有资产监督管理体制改革的推进过程中,这是必须应该坚持的一项原则。应该进一步明确国资委的职责,将一些行政职能予以取消,使其真正扮演出资人的角色。
3、转变观念,有力推进改革进程
长期以来我们的改革推进过程中遇到的一个最大的障碍其实就在于一个观念的问题。因为我们没有从固有的计划经济的思想模式中摆脱出来,依然奉行那种思维,是很不利于改革的推进的。我们所应做的是转变观念、解放思想、与时俱进,真正从思想上认识到权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的重要性,理解政企分开、政资分开的深刻内涵,这是一个根本性的、治本的问题。
4、推进配套法规的出台
国有资产监督管理委员会的有效运作,有赖公司法的完善。一切只有在法律的有效规制下才可以保障其有效运作。制定《国有资产管理法》也是其中的一个应有之义。
5、引入信息披露制度 
国有资产的蛋糕越来越小,这是很多人都知道的事实。现在已经有不少侵吞国有资产的恶性例子。因此,很多人问:这次新的国有资产管理体制的改革,是不是又一次致富的机会?从过去和其他国家的经验来看,国有资产产权无论如何分配,最终总要由某些具体的个人来行使,这个典型的代理问题如何解决,其实是很头痛。因为国有资产的运营和管理,在很大程度上是在市场上运作的,必须依靠于当事人的商业判断,而无论是事先审查还是事后审查,对于商业判断往往无能为力。因此,我们必须设计一个体制,既让商业判断发挥作用,又可以保证这种判断不会被当事人滥用。在中国,目前的市场发展并非完善,市场的纪律作用表现也并不明显。司法独立也还是正在进行中的司法改革的目标。因此,在目前情况下,盼望很快出现一个独立公正的司法机构,在国有资产管理过程中起到保证严格司法监督的作用,恐怕在相当一段时间内还不太现实。但是我们可以考虑借鉴一些证券法上的制度,特别是多涉及国有产权的交易充分实行公开原则,通过信息披露和舆论监督进行补正。也就是说,我们可以将证券法上的强制性披露机制引入国有资产管理,要求各企业(不论是否是上市企业)将涉及国有资产的重大交易的情况向国有资产管理部门进行登记并对公众进行披露,只有保证公众的知情权并发挥“阳光防腐剂”的作用,才能有效地予以监督和控制。当然,公开并非是最终的目的,最终的目地是保证交易的公正性。因此,如果没有事后的监督手段,仅仅要求公开的信息披露,也许我们最终会收到的是一大批一钱不值的虚假材料。在这方面,保证有关机构的有效监督,保证司法机构的最后救济,以及加强舆论监督也是相当重要的。


总而言之,我国国有资产监督管理体制改革的推进是一个长期的、艰巨的历史过程,我们必须不断地分析问题,发现问题,解决问题,进而推进改革,只有这样才可以有利于我国经济的全面发展。


【主要参考资料】
1、《国有企业财产监督管理条例》,国务院令第159号,1994-7-24
2、《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,2003年10月14日中国共产党第十六届中央委员会第三次全体会议通过
3、《铁路国有资本监管办法》,1999年4月23日铁道部发布