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论“入户”抢劫及其罪的认定/闵涛

时间:2024-06-23 11:01:54 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9585
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论“入户”抢劫及其罪的认定

闵涛


  随着我国经济的转型与发展,在城乡差距还比较大的形势下,乡镇人口大量流入城市,也由于市场经济体制与社会保障体制的完善需进一步完善,贫富差距有扩大化的趋势。近年来,我国侵犯财产和人身权利的犯罪还是比较突出,尤其在我国广大的农村,由于许多男子入城打工,家里留守妇女往往容易成为犯罪对象;在城市,流动人口、就业、物价高涨、贫富差距扩大等社会问题在相当时期内还比较尖锐,入户打劫、诈骗、盗窃、强奸等犯罪有了明显上升的趋势。“入户”作为抢劫罪的加重处罚情形之一在我国刑法中确定下来,对“入户抢劫”含义的不同理解会导致行为人承担完全不同的刑事责任。根据我国刑法第二百六十三条规定,有“入户”情形的,处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑,并处罚金或者没收财产。在司法实践中,有些法院由于对“入户抢劫”的认识尚存在这样或那样的偏差,导致对此类案件在适用法律及法定刑幅度上出现错误,因此本文想就审判实践中应如何理解与认定“入户抢劫”谈些粗浅的看法。

一、“入户”的定义。

  对“入户抢劫”的认定,关键问题是对“户”的理解。目前理论上有几种观点:其一,“户”是指公民私人住宅,不包括其他场所。①其二,“户”是指固定场所,即以此为家的场所,如私人住宅及学生宿舍等,但不包括宾馆房间及值班宿舍等临时住宅场所。②其三,“户”是指人长期或固定生活、起居或者栖息的场所,包括私人住宅以及宾馆房间、固定值班人员的宿舍等场所。③其四,“户”是指私人住宅,以及其他供人们生活、学习的建筑物,例如,国家机关、企事业单位、人民团体、社会团体的办共场所、公众生产、生活的封闭性场所。④《新华字典》把“户”解释为:(1)、一扇门;(2)、人家;(3)户口。⑤按该解释,“户”指“人家”,亦指住宅之意。根据最高人民法院的《解释》, “入户抢劫”是指为实施抢劫行为而进入他人住宅生活的与外界相对隔离的住所,包括封闭的院落、牧民的帐篷、渔民作为家庭生活场所的渔船、为生活租用的房屋等进行抢劫的行为。笔者认为,对“户”的理解应取严格的规定,但应包括以下几项内容:

  (一)公民日常居住的私人家庭生活场所,具有相对固定的特点。主要包括公民的住宅及院落,我们通常居住的住宅就是“户”的典型。当中既包括作为公民财产的住宅,也包括公民租用的住房,公民为生活起居而自行搭建的违章房也应当认为是“户”而给予保护。

  (二)公民由于便于生活和工作的需要而居住的场所,具有相对流动与变动性的特点。主要包括牧民的帐篷、渔民作为家庭生活场所的渔船、工人搭建的工棚、违章房、简易房等。这类情形,由于公民出于生存和维持生计而居住于该类场所,多数情况下属于迫不得已的弱势群体,法律应该保护他们在自己生活场所栖息的权利。

  (三)由于便于生产经营的缘故,公民(如个体经营户)在其开办的小卖部、手工作坊、厂房、维修店等进行生产经营和生活起居的场所,在公民用于生活起居的期间应属于此列,但在生产经营期间对其进行抢劫则不应视为“入户”抢劫。

   除此之外,寺院僧侣住所、学生宿舍、宾馆房间、公寓楼等处进行抢劫,在特定情况下也应该认定为“入户”,如某人及其家人长期生活和居住在其租住的旅馆内,此时该房间实际上已经具备家的特征,应转化为“户”。这是因为这些场所能满足人们生活、学习、休息的需要,并且与外界也是相对隔离的。为什么“入户”那能作为抢劫的从重情节,这主要是法律保护的客体决定的。贝卡里亚说,“什么是衡量犯罪的真正标尺,即犯罪对社会的危害性。”⑥法律为什么要给予公民之“户”更多的保护?其目的在于强化对人们在户内也即在家里这一特定环境中的人身权利和财产权利的法律保护。家在人们的观念中历来就是一个很温馨的概念,是人们安身立命的栖息地,是人类繁衍生息的地方。可以说,家是人们最基本的、最为依赖的人身权利和财产权利的庇护所。如果在自己家中人身和财产都得不到有效保障,人们在家中都没有安全感的话,那么整个社会还有何安全可言。人们一旦失去了最基本的安全感,将产生巨大的心理恐慌,以至对社会秩序和法律的信赖丧失殆尽。因此,“入户”犯罪对社会的稳定和人民对社会的信任感的打击是致命的。

  另外,有些住所在特定情况下被入侵和犯罪仍然不能认定为具有“入户”情节的,该种情况可分为两种情形:其一,甲为拿回赌资,冲入乙家对正在进行着的赌博的参赌人员进行抢劫。此类情形乙家从形式上似乎具备“户”的功能特征和场所特征,但在当时特定条件下,其实质已经转变为聚众赌博的场所,已不具备刑法上“户”的构成要件,且被抢劫的对象系参赌人员和赌资,而非针对乙及其家庭成员和家庭财产,因此应不属于“入户抢劫”;其二,卖淫者甲自家进行卖淫活动,在卖淫期间,或卖淫事实还未完成期间遭受抢劫,不应认定为“入户抢劫”,这是因为此时甲的住所应视为卖淫场所,法律不应给予与一般公民住所同等的保护。但在甲日常生活起居期间实行抢劫,应视为“入户抢劫”。

二、“入户”抢劫的认定及构成条件。

  “入户”犯罪的构成,必须受“入户”以及“犯罪”两者之间存在由牵连关系的限制,可分为主观和客观两个方面。笔者认为,总的来说,应具备三个条件:入户前有无犯罪的意图、 “入户”行为是否危害公民“户”之安全与权利、有无抢劫的暴力、胁迫行为。入户抢劫应同时具备上述三种情况,缺一不可。

  其一,关于入户前有无犯罪意图,首先一个问题是,对“入户抢劫”的认定是否限定为行为人入户之前即有抢劫的故意。第一种观点持肯定说,认为临时起意抢劫的,属于“户内抢劫”而非“入户抢劫”,其关键在于“入”的行为是否具有合法性;第二种观点持否定说,认为只要入户后实施了抢劫的行为,无论“入户”前有无抢劫的故意,均认为是入户-抢劫。还有第一种观点认为,在户内抢劫是否认为入户抢劫,关键要看行为人入户是违法入户还是合法入户以及入户的动机。⑦第一种观点把入户抢劫仅限于为打劫而入户实行抢劫,范围比较狭窄,不利于充分保护公民的权利;第二种观点,没有进行具体问题具体分析,不加区别地认为一切户内的抢劫都属于入户抢劫,显然范围过宽,不尽合理。根据最高人民法院的《解释》关于入户抢劫的规定,其前提条件是为实施抢劫行为而入户抢劫,笔者认为这也有其本身的不足,从刑法将“入户”作为抢劫的加重情节的目的上看,其着重保护的是公民家居与住宅安全,保障公民安全感与信任感的最后一道防线。假如犯罪行为人最初入户只是为了进行诈骗、强奸、猥亵等犯罪,但由于发生被识破、被钱财诱惑等改变犯罪意图的事由,进而实施抢劫行为,其危害结果往往是不亚于抱着抢劫的意图进行入户抢劫的,所以仅局限在行为人是否在入户前具备抢劫的意图作为主观上的认定是不够的。

  其二,“入户”行为是否侵害公民“户”之安全与利益。前面提到,家是人们最基本的、最为依赖的人身权利和财产权利的庇护所,是公民信赖社会与法律的前提,是心灵的港湾。刑法之所以将“入户抢劫”明确规定为应当判处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑的情形,目的在于更加有力地保护公民的居住安全、人身安全,体现从严惩治严重危及公民居住安全、人身安全的抢劫犯罪。我国刑法规定,公民住宅不可侵犯。所谓公民“户”之安全与利益,就是不引起公民心理恐慌的、担心家居生活安全以及住宅不被侵犯的权利。需要注意的是,为了照应《刑法》第二百六十九条关于盗窃罪向抢劫罪转化的规定,最高人民法院在《解释》中又阐明:行为人在入户盗窃时,因被发现而当场使用暴力或以暴力相威胁的,应当认定为“入户抢劫”。笔者认为此规定是比较合理的,例如,行为人侵入他人住宅后正在或已经窃取了数额巨大的财物的情形下被主人发觉,继而为抗拒抓捕等原因当场对被害人实施暴力或以暴力相威胁,这种情况与典型的入户抢劫行为没有本质上的区别。但并不认为对“当场”的理解只仅限于空间上的理解。一种情况,盗窃罪属于结果犯,倘若行为人盗窃未遂而被发现,继而当场使用暴力或以暴力相威胁以抗拒抓捕,因其盗窃之未遂,故不应因此转化为抢劫,继而又转化为入户抢劫也是不尽合理的,因为此时行为人只是为抗拒抓捕,也未盗得财物,并没有相对严重地侵犯公民“户”之安全与利益,如认定为“入户抢劫”则判十年以上有期徒刑,这是与我国轻刑化发展相违背的,因此不应认定为“入户抢劫”;另一种情况,行为人入户盗得“数额较大”的财物后而被发现,当场实施的并不是暴力或以暴力相威胁,而是逃跑,继而为逃跑而以暴力相威胁,虽行为人不是“当场”使用暴力或以暴力相威胁,应认定为“入户抢劫”。笔者认为,总的来说,暴力或暴力威胁行为发生在户内是认定“入户抢劫”的必备要件,故《解释》中的“当场”只能限定于在户内,但不仅限于被发现或实施盗窃行为的具体空间或时间。如行为人在被害人户内三楼盗窃,当逃至一楼时使用暴力或以暴力相威胁,也应认定为“入户抢劫”。倘若行为人是在被追赶至户外时才实施暴力或以暴力相威胁的行为,则不应以“入户抢劫”论处。

  其三,有无抢劫的暴力行为。“入户抢劫”也是抢劫,“入户”只是抢劫的刑罚加重情节。抢劫是以非法占有为目的,以暴力、胁迫或令被害人不能抗拒的方法,当场强行劫取公私财物的行为。暴力 ,一般是指行为人对被害人的身体实施打击或强制,其在多数场合下表现为极其危险、凶残的杀伤行为,以使对方完全丧失方抗能力,但有时也不一定要直接针对人体实施,对物使用有形力也是暴力。换言之,暴力要最终指向人,但是可以不直接针对人,几时是对物施加有形力,只要其能抑制被害人的意思、行动自由,这就是抢劫中的暴力。⑧虽然法律、法学理论以及司法实践没有作明确的规定,但作为“入户抢劫”的手段,暴力和胁迫的程度是否要达到相当的程度呢?通说的刑法理论及司法实践对此没有作出相关的明确规定,笔者认为应区分的进行看待:(1)当行为人为实施抢劫行为而入户抢劫,并进入“户”后以暴力、胁迫或其他方法对“户”内公民实施抢劫时,此时,应不必严格考察暴力和胁迫的程度如何,因为很难用具体标准确定暴力和胁迫是否达到足以使被害人不能抗拒的程度,由于抢劫使结果犯,只要以当场是否强行取得财物作为既遂和未遂的界定即可;(2)但对于转化犯,通常分为改变犯罪意图和抗拒抓捕两种情况,前者如某小偷进入甲某家进行盗窃,当盗得数额较大的财物后或没有盗得财物被发现,转而改变犯罪意图进行抢劫,该种情形应视为与为实施抢劫行为而入户抢劫无异;后者行为人以暴力或暴力威胁,其目的往往是想继续控制已取得的财物,不让被害人或其他人夺回去或者抗拒抓捕而成功逃脱,此种情形转化为抢劫是无异的,但是认定为“入户抢劫”则应考虑其使用的暴力、胁迫是否达到足以压制被害人反抗的程度是相当重要的。当行为人的暴力或胁迫行为不以伤害被害人为目的,且在足以让自己逃脱抓捕或继续能够控制盗得的财物的范围内,对被害人造成伤害的情节不严重、危害不大,则不应视为“入户抢劫”。

  另外,笔者认为,在司法实践中还需注意,对入户抢劫中犯罪行为人的主体也是有一定要求的,实施入户抢劫的行为人往往是对被害人能造成心理上恐慌的人。从这个层面上说,如果行为人的“入户”行为不能造成或者造成被害人心理恐慌的程度比较小的情况下,认定为抢劫是没有异议的,但认为“入户抢劫”还是值得商榷。如,行为人为甲某为乙的儿子,但非同其父乙一起居住,父子感情不太好。某天由于甲急需用钱,遂闯入其父母家并抢劫了其父母。在本案中,虽然甲入户抢劫了其父母,但由于其与被害人有特殊的血缘关系,因此其“入户”的行为对被害人造成的心理恐慌最起码与陌生人不同,因此不应认定甲犯入户抢劫罪较为妥善。除此以外,由于行为人与被害人的特殊关系,对是否构成入户抢劫应具体问题具体分析。

三、对“入户抢劫”规定的微探。

  “入户”抢劫与一般抢劫在刑罚上的区别是比较大的,前者处三年以上十年以下有期徒刑,并处罚金;后者处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑,并处罚金或者没收财产。可见两者在刑罚上的区分是相当明确的,但由于现行刑法对此的规定仅限于抢劫与入户抢劫、盗窃与转化为入户抢劫之间,在认定上和危害性上的差距和区别远远没有在刑罚上的规定大,该规定难免有硬性之嫌。例如:甲乙二人合谋去某女性丙家抢劫财物。甲入室,乙在门口望风。甲在抢劫丙的手表时,丙哀求说手表对其很重要,请不要抢走,于是甲果真把手表放下,但是,甲责令丙脱去衣服,让其反转过身,对其进行猥亵,然后趁丙不备时顺手把手表偷走。后来,案发,甲乙落网。此案中,对甲乙犯罪行为的定性应如何,该怎么判?如按现行刑法对“入户抢劫”的规定,判决结果也许对乙的刑罚重于对甲的刑罚。理由:入户抢劫,属于抢劫罪的加重情节,最低刑罚是10年有期徒刑。乙成立入户抢劫罪。(共犯,未遂)。未遂犯可以比照既遂从轻或减轻。甲在抢劫时成立中止,中止犯应当减轻或免除。而甲后来实施的猥亵和盗窃教之入室抢劫都为轻罪。于是可能出现在对乙的刑罚高于甲的情形。这也许可以当作一个笑话一笑之,但是却可以引起我们对刑法关于“入户犯罪”的规定过于死板的注意。此处我们至少可以发现两个不足:其一,在刑罚上,仅以实施“入户”与否作为判断是否处以十年以上有期徒刑的标准,实有欠妥之处,对此应该考虑社会危害性和行为人主观恶性的前提下,综合判处刑罚交较为科学;其二,将“入户” 仅作为抢劫的加重情节也不利于保护公民的其他合法权益,如上述案例中的丙的人身权利。笔者认为,“入户”侵犯的是被害人对家的安全感,应同样适用于强奸、猥亵、故意伤害等犯罪。以强奸为例,如女性在家中被 “入户”强奸,我们可以发现,“入户”的强奸犯罪对公民、对家庭的影响更强烈,如果不将“入户”作为强奸罪的加重情节,将不利于保护女性及其家人的切身权利,也不利于打击入户强奸女性的犯罪。

  公民的人身与私人财产权利神圣不可侵犯,公民心灵上对家的安全感也应受到保护。“入户”作为抢劫的刑罚加重情节是科学的、合理的,但是必须承认抢劫与入户抢劫的刑罚上的区别的较大的,因此真正要保障被害人和犯罪行为人的权利,必须正确认识“入户抢劫”的含义,正确把握两者之间的区别与联系。
  
【参考文献】
  [1]周道鸾、张军主编:《刑法罪名精释》,人民出版社1998年版。
  [2]熊洪文:《在谈对抢劫罪加重情形的认定》,载《人民检察》1997年的7期。
  [3]周振想、林维:《论劫罪特别类型研究》,载《人民检察》1999年的1期。
  [4]肖中华:《论抢劫罪适用中的几个问题》,载《法律科学》1998年的5期。
  [5]《新华字典》,人民出版社。
  [6]贝卡里亚:《论犯罪与刑罚》,中国法制出版社,2005年第二版。
  [7]李肯:《准确认定入户抢劫应注意的几个问题》,载《法制日报》1998年7月11日。
  [8]「日」大冢仁:《刑法概论?各论》,3版,东京有斐阁。
  [9]陈兴良、周光权:《刑法学的现代展开》,中国人民大学出版社,2006年第一版。
  [10]王作富:《刑法分则实务研究》,中国方正出版社,2003年第一版。

舟山市人民政府办公室关于印发舟山群岛渔农民流动医院管理办法(试行)的通知

浙江省舟山市人民政府办公室


舟山市人民政府办公室关于印发舟山群岛渔农民流动医院管理办法(试行)的通知
舟政办发(2007)196号

各县(区)人民政府,市政府直属各单位:

《舟山群岛渔农民流动医院管理办法(试行)》已经市政府同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。



二○○七年十二月四日

舟山群岛渔农民流动医院管理办法(试行)

为认真贯彻落实科学发展观,深化“暖人心、促发展”工程,建立健全舟山群岛渔农民流动医院长效机制,切实解决偏远小岛渔农民看病难的问题,保障渔农民身体健康,特制定本管理办法。

一、组织机构

舟山群岛渔农民流动医院(舟山市红十字会海岛巡回医疗队)是市政府主办的公益性医疗机构,由市红十字会和市卫生局共建共管。流动医院下设办公室,挂靠在市红十字会,日常管理以市红十字会为主。

流动医院下设6个分院。第一分院设在舟山市妇幼保健院,第二、第三分院设在舟山市人民医院,第四分院设在舟山市中医骨伤联合医院,第五分院设在解放军413医院,第六分院设在舟山警备区医院。

二、人员组成

(一)领导班子成员:舟山群岛渔农民流动医院(舟山市红十字会海岛巡回医疗队)设院长1名,副院长2名。院长由市红十字会专职副会长兼任,副院长由市红十字会秘书长和市卫生局医政科教处处长兼任。各分院院长由分院所在医院推荐,由流动医院任命。

(二)专职管理人员:流动医院办公室工作人员2名。主要负责流动医院巡回医疗工作的组织协调、药品采供保管、后勤保障、财务管理等日常管理工作。

(三)志愿医务人员:志愿者300-400名,由市、县(区)红十字会和卫生局联合在全市乡镇以上医疗机构和驻地部队医院中,招募以医、药、护、技等科为主体的有执业资质的专业技术人员组成。志愿者每人每年志愿服务不少于3天,服务时间计入其本人晋升技术职称要求的下基层服务时间。

三、服务对象

(一)居住地无医疗机构(点)的偏远岛屿、乡村的渔农民;

(二)居住地虽有医疗机构(点),但医疗技术力量较弱,且所属县(区)或当地乡镇政府要求提供医疗服务的岛屿、乡村的渔农民。

四、工作职责

主要为全市偏远岛屿、乡村的渔农民提供基本医疗服务和健康咨询,保障渔农民身体健康。各有关部门职责如下:

红十字会:市红十字会负责做好舟山群岛渔农民流动医院的日常管理工作,制定医疗服务计划;组织人员分期分批开展巡回医疗服务;负责市级医疗单位志愿者队伍的招募和管理;负责药品采购、发放及医疗器材使用保管;负责经费使用及财务管理等工作。

县(区)红十字会负责制定本辖区内所需医疗服务计划,并于每年年初上报舟山群岛渔农民流动医院办公室;做好本县(区)医疗单位志愿者队伍的招募工作;配合舟山群岛渔农民流动医院在本县(区)的巡回医疗服务工作;负责做好本辖区内偏远岛屿、乡村的日常巡回医疗服务工作。

卫生部门:市卫生局与市红十字会共同管理舟山群岛渔农民流动医院的巡回医疗工作;落实每次巡回医疗服务的志愿者,并做好志愿者的资质审核和巡回医疗业务指导工作。

县(区)卫生局与县(区)红十字会共同做好本县(区)内医疗单位志愿者队伍的招募工作;负责做好本辖区内偏远岛屿、乡村的日常巡回医疗服务工作。

交通部门:支持舟山群岛渔农民流动医院的巡回医疗工作,为流动医院下岛服务提供交通(船只、车辆)运输的方便,优先让流动医院的医务人员上船(车),并免费运输医疗药品及器材。

财政部门:负责安排舟山群岛渔农民流动医院的巡回医疗工作经费,每年列入财政预算,及时拨款,并加强对经费使用的监管。

有关乡镇政府和村民委员会(社区):负责落实流动医院下岛服务时的岛际交通船只车辆和医疗服务场所及水、电保障,并组织、宣传、协调本乡镇、村(社区)的渔农民按时有序就医,原则上优先安排低保贫困人员和老年人就医,确保医疗服务工作顺利开展。

设立流动医院分院的医疗单位:根据流动医院巡医计划,按时组织人员下岛服务,保证巡回医疗任务的完成。

五、服务方式

实行按区域相对固定、分期分批巡回医疗服务方式。流动医院6个分院分别对口联系和负责各县(区)偏远岛屿、乡村的巡回医疗工作,各分院对口服务的县(区)每年轮换一次,遇特殊情况时由总院统一调配。每批次服务志愿者一般10-15人左右,且至少有2名以上高级职称的医疗专家志愿者参加,重点解决疑难、重症病人的看病难问题。

流动医院在巡回医疗服务中,要建立好渔农民的诊疗档案, 为患有慢性疑难或重症疾病者提供便捷的后续医疗服务或实行双向转诊,并建立随访联系制。医务志愿者应向当地群众发放就医联系卡,以方便渔农民再次就医和健康咨询,建立医患双方联系制。

六、送医送药原则

(一)免费送医送药对象:

无医疗机构(点)的偏远岛屿、乡村的渔农民;虽有医疗机构(点)、但医疗技术力量较弱的岛屿、乡村的困难群众。

(二)免费送医对象:

虽有医疗机构(点)、但医疗技术力量较弱的岛屿、乡村的渔农民。

(三)免费用药标准:

治疗药:急性期的病人,一般送药量为3-7天;慢性期的病人,一般送药量为15天,最长不超过3个月。

备用药:一般送药量为5-7天。

七、经费来源与使用管理

(一)经费来源:经费主要为市财政预算拨款;市、县(区)红十字会也可向社会募捐筹集。

(二)经费使用:主要用于困难人群的免费用药、检查,医务人员和工作人员的交通、食宿补贴及购置仪器设备等。

(三)经费管理:严格执行《舟山群岛渔农民流动医院专项资金使用管理办法》(舟财社〔2007〕14号),实行专款专用。市红十字会负责做好经费使用预算和决算,并接受财政和审计部门的监督与审计。

八、考核与奖励

根据市委、市政府下达的流动医院工作任务与要求,结合各部门单位的工作职责,在年终进行检查考核,对完成任务好的部门单位、个人,给予表彰和一定的奖励。

本管理办法由市红十字会负责解释。

本管理办法自发文之日起执行。


关于印发阜阳市政府投资建设项目审计监督办法的通知

安徽省阜阳市人民政府


关于印发阜阳市政府投资建设项目审计监督办法的通知



各县、市、区人民政府,市开发区管委会,市政府各部门、各直属机构:

《阜阳市政府投资建设项目审计监督办法》已经2012年5月17日市政府第14次常务会议研究通过,现予印发,请认真贯彻执行。




二〇一二年六月四日



阜阳市政府投资建设项目审计监督办法


第一章 总则


第一条 为加强政府投资建设项目的审计监督,进一步规范政府投资行为,提高投资效益,根据《中华人民共和国审计法》、《中华人民共和国审计法实施条例》、审计署《政府投资项目审计规定》(审投发〔2010〕173号)、《安徽省政府投资建设项目审计监督办法》(省政府令第225号)等法律法规,结合本市实际,制定本办法。

第二条 本市行政区域内政府投资建设项目,以及与项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购等单位的财务收支,应当依法接受审计监督。

第三条 本办法所称政府投资建设项目(以下简称项目),是指下列资金来源占概算总投资比例50%以上,或者投资比例虽不足总投资比例的50%,但政府拥有控制权的建设项目:

(一)财政性资金(预算内资金、政府性基金、非税收入资金、各类专项建设资金);

(二)中央、省补助资金;

(三)政府性投资公司承担的融资建设资金;

(四)用财政性资金作为还款来源或还款担保的借贷性资金(含国外贷款);

(五)政府在土地、市政配套、融资等方面依法给予优惠政策的公益性项目(含政府保障性住房、拆迁安置房等项目);

(六)其他财政性资金以及法律、法规、规章和政府规定的其他项目。

第四条 市、县(市、区)人民政府审计机关是项目审计监督工作的主管部门,依法实施审计监督。

发展改革、财政、住房城乡建设、监察、国土资源、交通运输、房产、环保、税务、教育、农业、水务等有关部门应当在各自职责范围内,协助、配合审计机关依法做好项目的审计监督工作。

第五条 项目审计监督原则上实行分级负责制。投资来源是市本级政府资金或者市本级政府资金占主导地位的项目,由市审计机关负责实施审计;投资来源是县(市、区)政府资金或者县(市、区)政府资金占主导地位的项目,由县(市、区)审计机关负责实施审计。

市审计机关管辖范围内的项目,由市审计机关实施审计,也可以授权县级审计机关或委托有资质的社会中介机构实施审计。

第六条 发展改革部门应当将年度项目计划和批复文件及时抄送审计机关;主管部门应当及时将项目的落实情况通知审计机关。

项目的建设单位应当主动与审计机关联系,并定期将项目的实施情况报送审计机关。

建设单位和主管部门应加强对项目的概(预)算编制、招标投标、合同签订及执行、隐蔽工程验收、工程变更、竣工验收等重要事项的监督管理,督促施工单位和有关各方做好接受审计的相关准备。

第七条 项目的建设单位和主管部门应加强对项目的内部审计,积极完善内部控制制度,对符合审计条件的项目进行初审,初审合格后按照审计通知书的要求,一次性将审计所需资料完整报送到审计机关,并对提供资料的真实性、完整性作出书面承诺。

第八条 项目的建设单位与施工单位签订建设工程合同时,应当在合同中约定必须经审计后方可办理工程结算或者竣工决算,并约定预留一般不低于合同总价款20%的待结价款。保留的待结价款可以与工程质量保证金等统筹安排,并在审计后结清。

第九条 审计机关应当根据法律、法规和规章的规定,按照本级人民政府和上级审计机关的要求,确定年度项目审计工作重点,编制年度审计项目计划,并抄送本级人民政府发展改革、财政等部门。

审计机关编制项目年度审计计划,应当征求本级人民政府发展改革、财政等有关部门的意见。

第十条 同级财政机关足额保证审计机关履行项目审计监督职责所必需的经费。审减率超过10%的工程审计项目,超过部分应支付的审计费用,由施工单位承担并通过财政部门、城投公司或建设单位根据审计报告从工程待结价款中扣除。

第十一条 审计机关根据工作需要,可以聘请具有与审计事项相关专业知识的人员参加审计工作,也可以采用招标投标方式确定具有法定资质的社会中介机构参与审计。

审计机关应当加强对委托的社会中介机构及聘请的相关人员的指导、监督,并对审计结果的真实性、合法性负责。

第十二条 审计机关在真实性、合法性审计的基础上,应当更加注重检查和评价政府投资项目的社会效益和经济效益,逐步做到所有审计的政府重点投资项目都开展绩效审计。


第二章 审计方式


第十三条 审计机关采用下列审计方式进行审计监督:

(一)对政府重点投资项目以及涉及公共利益和民生的城市基础设施、保障性住房、学校、医院等工程,应当有重点地对其建设和管理情况实施跟踪审计;

(二)对按照财政部《基本建设财务管理规定》(财建〔2002〕394号),已经完成从项目筹建到竣工全过程的所有实际支出费用的竣工决算编制工作的项目进行竣工决算审计;

(三)对单项工程造价进行竣工结算审计;

(四)对与项目有关的单位进行专项审计或者审计调查。

第十四条 审计机关委托的社会中介机构对政府投资项目进行审计,其出具的协审报告,由审计机关履行复核程序确认无误后出具审计报告。审计机关发现有审计质量问题的,应当予以纠正或者重新组织审计。

第十五条 财政部门对项目进行投资评审的,应当在投资评审结束后,将评审结论抄送审计机关。审计机关进行项目审计,可以利用财政部门对项目作出的投资评审结论。

第十六条 项目主管部门或者建设单位应当对项目进行内部审计,并自审计结束之日起15个工作日内将审计结果报同级审计机关备案。审计机关对项目进行审计时,可以利用内部审计结果。


第三章 跟踪审计


第十七条 本办法所称跟踪审计,是指审计机关对涉及公共利益和民生的重大项目,有重点地对其前期准备、建设实施和竣工决算进行全过程的事前、事中、事后审计监督。

第十八条 审计机关根据项目特点和审计资源情况可采取下列方式开展跟踪审计工作:

(一)全过程审计,审计机关派出审计人员对项目进行全过程跟踪审计;

(二)分阶段审计,将项目全过程划分为若干阶段进行审计或者分期实施跟踪审计;

(三)关键点审计,对项目的若干重点环节进行跟踪审计。

第十九条 被审计单位在接受项目跟踪审计过程中,应当遵守下列规定:

(一)积极配合审计机关和审计人员依法履行审计职责;

(二)对审计涉及需要核实和取证的,不得拒绝、隐匿或提供虚假资料;

(三)在项目建设过程中,若有重大变更或者工程造价重大变动等事项,项目建设单位应组织由发展改革、财政、城投公司、监理、设计等单位参加的工程量变更会审会进行会审,并以书面形式说明需要变更的工程内容和施工方案。经会审形成一致意见的工程量变更项目,由项目建设单位发布变更指令组织实施并报审计局备案;

(四)对审计机关提出的问题和建议应及时进行整改;如有不同意见,应在接到书面材料之日起5个工作日内向审计机关书面提出。

第二十条 审计机关和审计人员在跟踪审计过程中,应当遵守下列规定:

(一)开展项目跟踪审计应当定期或不定期到施工现场勘察和取证;

(二)当因设计变更等原因使工程造价出现变动时,在被审计单位提供资料完备的情况下,应当在15个工作日内向被审计单位告知审定结果;

(三)对审计中发现的一般性问题,且经初步交换意见与有关单位和部门达成一致的,审计人员可用审计事项联系单的形式发表审计意见,并做好审计记录;审计过程中发现的重大问题、倾向性问题、经多次提出屡犯不改的问题,可通过出具跟踪审计意见书、审计报告等形式,及时提出具体的整改意见与建议。对被审计单位提出的书面反馈意见及时给予书面答复;

(四)每次跟踪审计结束后,审计人员应当及时如实登记审计时间、审计事实、发现问题、审计意见和建议以及被审计单位的整改情况,并汇总审计成果;审计人员参加有关会议、现场勘察,以及项目单位向审计人员咨询、商讨有关事项后,审计人员应当如实记录台账。

第二十一条 跟踪审计的主要内容:

(一)项目应取得的审批文件、会议纪要等有关文件是否齐全;

(二)项目建设资金来源以及落实情况,是否专款专用;

(三)工程进展以及建设资金的拨付、使用情况。项目征地拆迁、勘察、设计、监理、咨询服务等前期工作相关资金运用,供水、供电、道路、通讯和场地平整等前期费用支出的真实性、合法性;

(四)检查评价内部控制的有效性和效率性,进行深入调研,与实际执行情况进行对照,检查是否存在控制内容缺陷或控制环节的空缺,各控制环节的控制内容是否明确;

(五)项目实施过程中涉及的工程造价、现场签证、设计变更、设备材料采购、招投标的合法性、有效性;

(六)项目有关合同的签订是否规范、条款是否公平、与招标文件和投标承诺是否一致,合同价款的确定、调整及计价标准的约定是否明确、严谨、合规,重大隐蔽工程、重大变更事项调整工程造价的约定是否明确;在项目实施过程中,合同条款是否认真履行及其真实性、合法性;

(七)项目竣工后直接对项目进行竣工决(结)算审计;

(八)法律法规规定和本级人民政府决定需要跟踪审计的其他事项。


第四章 竣工决算审计


第二十二条 建设单位应当按照财政部《基本建设财务管理规定》(财建〔2002〕394号),在项目竣工后3个月内完成项目从筹建到竣工全过程的所有实际支出费用的竣工决算编制工作。竣工决算的内容不仅包括整个工程的工程费用,而且包含管理费用、开办费用、征地费用、设计费用、监理费用等。

第二十三条 项目建设单位应当在编制工程竣工决算后3个月内,按照程序申请审计,获得批准后向审计机关报送与项目竣工决算有关的资料,由审计机关组织实施审计。

第二十四条 竣工决算审计的重点内容:

(一)竣工决算编制依据是否符合国家有关规定,资料是否齐全,手续是否完备,对遗留问题处理是否合规;

(二)履行基本建设程序情况及概算执行情况;

(三)项目法人、招标投标、合同管理和工程监理等建设管理制度执行情况;

(四)建设资金的筹集与使用情况、征地拆迁费用管理及使用情况、建设成本和其他财务收支情况;

(五)工程价款结算、支付以及工程造价控制情况;

(六)设备、物资和材料的采购、保管和使用情况;

(七)竣工决算报表的编制、交付使用资产情况;

(八)工程质量管理情况;

(九)交付使用财产、在建工程、尾工工程、转出投资、应核销投资及应核销其他支出情况;

(十)审计结余资金,必须核实结余资金,重点是库存物资,防止隐瞒、转让、挪用现象,揭示建设管理中存在的问题;

(十一)土地利用和环境保护等投资绩效情况和规划实施情况;

(十二)法律法规规定需要审计的其他事项。

第二十五条 审计机关应当加强项目绩效审计。在绩效审计时,应依据有关经济、技术及社会、环境等指标,对项目投资决策的有效性进行评价。

第二十六条 审计机关应将竣工决算审计报告抄送财政部门,财政部门据此批复工程财务决算。

第五章 竣工结算审计


第二十七条 竣工结算是施工单位按照合同规定,在一个单位工程或单项建筑安装工程完工、验收、点交后,编制的工程价款结算性文件。建设单位应对施工单位编制的竣工结算进行初审并且认定资料齐全后,按照程序报送审计机关实施审计,其中绿化工程应在养护期满经过建设单位、施工单位、监理单位等相关部门验收并出具验收报告后才能进入审计程序。

第二十八条 竣工结算审计的重点内容:

(一)竣工结算编制情况;

(二)工程量计算情况;

(三)分项工程、措施项目清单计价情况;

(四)变更及隐蔽工程的签证情况;

(五)工程价款结算的真实性、合法性、合规性;

(六)规费、税金及其他费用情况;

(七)施工企业资质情况;

(八)工程合同履行情况;

(九)工程质量、安全与文明施工情况;

(十)影响工程造价的其他情况。


第六章 专项审计或者审计调查


第二十九条 审计机关可以对与项目有关的建设、施工、勘察、设计、施工、监理、采购等单位的下列事项,进行专项审计或者审计调查:

(一)建设单位项目的建设程序执行情况、建设管理制度执行情况、项目建设规模及概算调整情况、项目建设资金管理情况、工程质量管理情况等;

(二)施工单位的工程合同执行情况、工程质量情况、安全文明施工情况、税费缴纳情况等;

(三)勘察设计单位的资质情况,项目勘察设计是否按照批准的规模和标准进行情况,勘察设计的经济性、合理性情况,勘察设计费用收取情况等;

(四)监理单位的资质情况、监理单位执行合同情况、监理费用收取情况等;

(五)项目设备、材料采购供应是否符合设计要求、价格情况、质量情况等;

(六)与建设项目有关的其他单位依法履行职责情况以及按照国家有关规定和合同要求收取费用情况等。

第三十条 审计机关对项目及与项目有关的单位实施专项审计或者审计调查,具有下列权限:

(一)要求被审计单位提供相关文件资料、财务资料和电子数据等资料;

(二)检查被审计单位的有关文件资料、财务资料、合同、概(预)算、工程结算、竣工决算、工程监理资料和电子数据等资料;

(三)就审计事项的有关问题向相关单位和个人调查取证;

(四)法律、法规和规章规定的其他权限。

与项目直接有关的建设、勘察、设计、施工、监理、采购等单位,应当按照审计机关的要求提供有关资料,并对提供资料的真实性、完整性负责。


第七章 审计程序


第三十一条 审计机关对项目实施审计时,应当组成审计组,并在开始实施审计3日前,向被审计单位送达审计通知书。

第三十二条 项目正式竣工验收后,建设单位应当申请竣工决算(或结算)审计。报审时,竣工决算(或结算)资料(包括所涉及项目管理各有关部门的签字盖章手续)应当一次性报送完整齐全。

第三十三条 项目的主管部门、建设、规划、施工、监理、勘察、设计等与建设项目相关的单位应当按规定向审计机关提供下列有关资料:

(一)建设项目的概(预)算编制资料及相关部门的立项、规划、用地、环保等批准文件资料;

(二)建设项目前期评估、征地、拆迁等相关资料;

(三)建设项目的招投标文件及相关资料、工程合同、补充合同等资料;

(四)建设项目设计方案、施工图纸、设计变更图纸、竣工图纸等资料;

(五)工程结算资料,含各类协议、纪要、设计变更记录、监理资料、施工记录或签证单、隐蔽工程记录单、竣工验收等资料;

(六)建设项目的内部控制制度资料;

(七)工程竣工决算报告、会计凭证、会计账簿、财务会计报表以及交付使用的资产、项目结余物资清单、未完工程项目等与项目财务收支有关的资料;

(八)需要提供的其他资料。

第三十四条 在实施项目审计监督时,对有关单位、个人不在相关审计证据材料上签名或者盖章且不影响客观事实存在的,经审计人员注明原因,该审计证据仍然有效。

第三十五条 审计机关应当根据项目的规模确定审计期限,一般不得超过3个月。因特殊情况,经审计机关负责人批准,可以适当延长审计时间,延长期限最长不得超过2个月。

第三十六条 审计组向审计机关提出审计报告前,应当书面征求被审计单位的意见。被审计单位应当自接到审计组的审计报告之日起10日内提出书面意见;10日内未提出书面意见的,视同无异议。


第八章 审计成果运用


第三十七条 被审计单位和其他有关单位应当根据审计结果进行整改,并在规定的时间内将整改情况书面报告审计机关。

第三十八条 审计机关应当与监察机关、公安机关、检察机关以及有关主管部门建立案件移送、协查和信息共享的协调沟通机制,发挥监督合力。

审计机关对审计中发现的需要追究有关人员责任的违法违纪案件线索,应当及时移送有关机关或有关主管部门,任何单位和个人不得隐瞒或者阻挠。接受移送的机关或者有关主管部门应当及时依法作出处理,并将处理结果书面告知审计机关。

第三十九条 审计机关对审计中发现的多计工程价款等问题,应当责令建设单位与设计、施工、监理、供货等单位据实结算。

第四十条 审计机关在审计中发现有关部门履行职责不到位、制度不完善等问题,应当及时向本级人民政府或有关主管部门提出建议。

第四十一条 审计机关应当建立审计整改检查机制。在审计实施过程中,应当及时督促被审计单位整改审计发现的问题;在出具审计结论性文书后,应当在规定的时间内检查或者了解被审计单位和其他有关单位的整改情况。

对于跟踪审计项目,审计机关应当将上次审计查出问题的整改情况作为审计的重要内容。

第四十二条 审计机关主要检查或者了解被审计单位和其他有关单位整改情况的下列事项:

(一)执行审计机关作出的处理处罚决定情况;

(二)对审计机关要求自行纠正事项采取措施的情况;

(三)根据审计机关的审计建议采取措施的情况;

(四)对审计机关移送处理事项采取措施的情况。

第四十三条 审计机关对被审计单位没有整改或者没有完全整改的事项,依法采取必要措施。

第四十四条 审计机关的审计结果作为被审计单位领导干部履行经济责任的重要依据。

第四十五条 审计机关依法出具的项目审计结论性文书作为项目竣工决算、工程价款结算和办理国有资产移交的依据。

第四十六条 审计机关应当及时向本级人民政府报告项目的审计结果,并抄送本级人民政府发展改革、财政、监察等有关部门。

第四十七条 项目审计结果经本级人民政府批准后,依法向社会公布。审计机关公布审计结果,应当保守国家秘密和被审计单位的商业秘密。

第四十八条 审计机关应当根据投资项目的审计成果制定绩效考评办法,以激励工作人员更好地做好投资项目的审计工作。


第九章 法律责任


第四十九条 被审计单位有下列行为之一的,由审计机关依据《中华人民共和国审计法实施条例》第四十七条的规定,责令改正,可以通报批评,给予警告;拒不改正的,对被审计单位可以处5万元以下的罚款,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可以处2万元以下的罚款:

(一)拒绝、拖延提供与审计事项有关资料的;

(二)提供的资料不真实、不完整的;

(三)拒绝、阻碍检查的。

第五十条 被审计单位有下列行为之一的,由审计机关依据国务院《财政违法行为处罚处分条例》第九条的规定,责令改正,调整有关会计账目,追回被截留、挪用的政府投资资金,没收违法所得,核减或者通知财政等部门停止拨付工程投资;对单位给予警告或者通报批评:

(一)截留、挪用政府投资资金;

(二)违反规定超概算投资;

(三)虚列投资完成额;

(四)其他违反项目有关规定的行为。

第五十一条 对被审计单位违反国家规定的财务收支行为,由审计机关依据《中华人民共和国审计法实施条例》第四十九条的规定进行处理,可以通报批评,给予警告;有违法所得的,没收违法所得,并处违法所得1倍以上5倍以下的罚款;没有违法所得的,可以处5万元以下的罚款;对直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可以处2万元以下的罚款。

第五十二条 被审计单位的项目预算超过已批准的项目总投资以及设计变更或者其他原因引起项目总投资增加的行为,应当按照《阜阳市政府投资项目管理办法》(阜政发〔2009〕6号)的有关规定办理批准手续。没有办理批准手续的,审计机关实施审计时不予认定,财政部门不予增加投资。

第五十三条 施工、勘察、设计以及监理单位违反合同规定,造成项目重大损失浪费、质量低劣的,应根据国家有关规定承担赔偿责任;审计机关应当建议有关部门降低其资质等级或者依法吊销其资质证书。

第五十四条 审计机关委托的社会中介机构或者聘请的相关人员,在项目审计中有出具虚假报告,隐瞒审计中发现的违法、违规问题,超越资质证书规定的业务范围从事工程造价编制活动以及串通虚报工程造价等违法行为的,审计机关应当及时停止其承担的工作,依法追究其法律责任,并建议有关行政主管部门依据相关法律、法规的规定给予行政处罚;涉嫌犯罪的,依法追究刑事责任。

第五十五条 审计人员在审计项目时有下列行为之一的,由有关部门依纪依法给予行政处分;涉嫌犯罪的,依法追究刑事责任:

(一)明知与被审计单位或者审计事项有利害关系而不主动回避,并产生不良后果的;

(二)索贿、受贿或者谋取接受不当利益的;

(三)隐瞒被审计单位违反财经法纪等问题的;

(四)泄露国家秘密或者被审计单位商业秘密的;

(五)对受理投诉举报问题不认真调查处理,向被举报人泄露举报信息的;

(六)对聘请的专业人员的审计工作未全面履行监督责任,造成严重后果的;

(七)与被审计单位、聘请的专业人员及社会中介机构串通舞弊的;

(八)有其他滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守等行为的。


第十章 附则


第五十六条 审计机关对国有资本占控股地位或者主导地位的企业和国家事业组织投资的建设项目审计,参照本办法执行。

第五十七条 本办法未作出规定的,按照国家和省有关规定执行。

第五十八条 本办法自2012年5月1日起施行。